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52.[사례분석] 고시로 한 사업시행자 지정처분과 제소기간: 기산점과 본안 판단 없는 소 각하
[사례분석] 고시로 한 사업시행자 지정처분과 제소기간: 기산점과 본안 판단 없는 소 각하
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<핵심 요약>
정비구역 안의 건물 소유자들이 신탁업자를 도시환경정비사업의 사업시행자로 지정한 처분을 다투었으나, 그 지정 고시가 있은 지 약 10개월 뒤에 소를 제기한 사건이다. 쟁점은 고시로 한 처분의 제소기간이 언제부터 진행하는지 하나였고, 사업시행자의 업무처리 능력과 신탁토지 보유율에 관한 본안 주장은 다투어지기만 하였다. 제1심은 고시가 효력을 발생하는 날에 처분이 있음을 알았다고 보아 기간이 지난 뒤 제기된 소라고 판단하고 본안에 나아가지 않은 채 소를 각하하였다.
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- 취소소송의 제소기간
- 취소소송 제소기간 준수 여부의 기준시점
- 고시 또는 공고에 의한 처분의 경우
- 행정행위의 효력발생요건
- 불특정 다수인에 대한 통지방법으로서의 고시 또는 공고
- [사례분석] 유류분 반환 판결에 대한 재심의 소 각하: 재심제기기간 기산점과 제451조 제2항 요건
- [사례분석] 주택건설사업권 확인의 당사자소송: 독립 행정청의 변경승인권과 확인의 이익 부정
1. 정비구역 지정에서 사업시행자 지정 고시에 이르기까지의 경과
피고는 원고들의 건물이 있는 일대 약 4만여㎡에 대하여 도시환경정비사업 정비계획을 수립하고 그 구역을 정비구역으로 지정하여 고시하였다. 원고들은 이 정비구역 안에 단층 근린생활시설이나 단층주택을 소유하거나 그 지분을 가진 사람들이다.
정비사업의 시행을 위한 조합을 설립할 목적으로 구성된 추진위원회는 정비구역 내 토지등소유자 약 330명 중 약 180명의 동의를 받았다며 구성 승인을 신청하였고, 피고는 정비구역 지정·고시 약 4개월 뒤 이를 승인하였다. 그 뒤 일부 토지등소유자는 이 사업을 조합 방식이 아닌 토지등소유자 방식으로 시행하기로 하면서 원고보조참가인 회사를 설립하였다.
원고보조참가인은 회사 설립 약 3년 2개월 뒤 피고에게 추진위원회 해산 신고와 사업시행계획인가를 신청하였으나, 피고는 약 2개월 반 뒤 신청요건 미충족을 이유로 이를 반려하였다. 원고보조참가인은 그 반려처분에 대하여 행정심판을 청구하였으나 약 1개월 뒤 기각 재결을 받았고, 행정심판을 청구한 같은 날 제기한 반려처분 취소소송은 이 판결 선고 당시 같은 법원에 계속 중이었다.
피고보조참가인은 구 도시 및 주거환경정비법 제27조 제1항 제3호와 같은 법 시행령 제21조 제3호에 따라 정비구역 토지의 3분의 1 이상을 신탁받고 토지등소유자의 4분의 3 이상, 토지면적 2분의 1 이상의 동의를 받아 사업시행자 지정을 신청하였다. 피고는 위 반려처분 약 1년 9개월 뒤 피고보조참가인을 이 사건 정비사업의 사업시행자로 지정하고 이를 고시하였다. 이 사건 소는 그 고시 약 10개월 뒤에 제기되었다.
2. 고시로 한 처분의 제소기간을 둘러싼 본안 전 쟁점
- 가. 고시로 한 처분에 대한 취소소송의 제소기간이 언제부터 시작되는지
행정소송법 제20조 제1항 본문은 취소소송을 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다고 정한다. 같은 항 단서는 행정심판청구를 할 수 있는 경우 등에 행정심판청구가 있은 때에는 그 기간을 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다고 정하고, 같은 조 제3항은 제1항의 기간을 불변기간으로 한다. 같은 조 제2항은 처분등이 있은 날부터 1년이 지나면 취소소송을 제기하지 못한다고 정하면서, 제1항 단서의 경우에는 재결이 있은 날부터 1년으로 한다고 밝히고 있다. 다만 정당한 사유가 있는 때에는 그러하지 아니하다. 이 사건 처분은 고시되었으므로, 고시로 처분을 한 경우 「처분등이 있음을 안 날」을 언제로 볼 것인지가 제소기간의 출발점이 된다.
- 나. Q: 고시를 현실적으로 보지 못했다면 제소기간이 늦춰질까?
판례는 고시나 공고로 하는 처분에 관하여 통상 상대방이 불특정 다수인이고 그 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 적용된다는 점을 들었다. 개별 통지를 받은 경우와 달리 누가 언제 그 사실을 알았는지를 사람마다 따로 따질 수 없는 구조이다. 이해관계인이 고시를 현실적으로 알았는지와 무관하게 기간이 진행하는지가 이 사건에서 다투어진 본안 전 쟁점이다.
- 다. 고시·공고문서의 효력이 언제 발생하는지
행정업무의 운영 및 혁신에 관한 규정 제4조 제3호는 고시·공고 등 행정기관이 일정한 사항을 일반에게 알리는 문서를 공고문서로 정한다. 같은 규정 제6조 제3항은 공고문서가 그 문서에서 효력발생 시기를 구체적으로 밝히고 있지 않으면 그 고시 또는 공고 등이 있은 날부터 5일이 경과한 때에 효력이 발생한다고 정한다. 고시일과 효력발생일이 다르므로 어느 날을 기산점으로 삼는지에 따라 제소기간의 끝이 달라진다.
- 라. 제소기간이 지난 소에서 본안 주장이 판단될 수 있는지
원고들은 신탁업자인 피고보조참가인이 사업시행자로서 업무처리 능력이 떨어지고, 사업시행자로 지정된 이후 도시정비법 제27조 등이 정하는 사업시행자의 신탁토지 보유율 요건을 충족하지 못하게 되었다고 주장하였다. 피고는 이에 앞서 이 사건 소가 취소소송의 제소기간을 도과하였으므로 부적법하다는 본안 전 항변을 하였다. 본안 전 항변이 받아들여지는 경우 원고들의 본안 주장을 판단할 수 있는지가 함께 문제된다.
3. 고시 효력발생일 기산과 소 각하에 이른 법리 적용
- 가. 고시가 효력을 발생하는 날에 처분이 있음을 알았다고 본 판단
법원은 통상 고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 경우 그 처분의 상대방이 불특정 다수인이고 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 적용된다는 점에서 출발하였다. 그러므로 그 행정처분에 이해관계를 갖는 자는 고시 또는 공고가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생하는 날에 행정처분이 있음을 알았다고 보아야 한다고 하였다. 대법원 2006. 4. 14. 선고 2004두3847 판결도 같은 법리에서 그에 대한 취소소송은 그 날로부터 90일 이내에 제기하여야 한다고 보았다.
- 나. Q: 고시일이 아니라 효력발생일부터 90일을 세는 이유는 무엇일까?
기산점이 되는 것은 처분이 있음을 알았다고 보는 날이고, 고시로 한 처분에서 그 날은 고시가 효력을 발생하는 날이기 때문이다. 법원은 고시·공고 등 행정기관이 일정한 사항을 일반에 알리기 위한 공고문서의 경우 그 문서에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 고시 또는 공고가 있고 난 뒤 5일이 경과한 날부터 효력이 발생한다고 하였다. 대법원 2013. 3. 14. 선고 2010두2623 판결도 같은 기준을 들면서, 제소기간의 준수 여부는 소송요건으로서 법원의 직권조사사항이라고 보았다.
- 다. 고시로부터 5일이 지난 날부터 90일이 지나 제기된 소라고 본 판단
법원은 피고가 이 사건 처분을 고시한 사실은 앞서 본 바와 같다고 하였다. 그리고 이 사건 소가 그 고시로부터 5일이 경과한 날로부터 90일이 지난 이후에 제기되었음은 기록상 및 역수상 분명하다고 하였다. 이에 따라 이 사건 소는 제소기간을 도과하여 제기된 것으로서 부적법하고 피고의 본안 전 항변은 이유 있다고 보았다.
- 라. 본안에 나아가지 않고 소를 각하한 판단
법원은 이 사건 소가 부적법하다고 보아 이를 각하하였다. 그 결과 원고들이 든 사업시행자의 업무처리 능력과 신탁토지 보유율 요건에 관한 주장은 판단되지 않았다. 소송비용은 원고보조참가로 인한 부분을 원고보조참가인이 부담하고, 나머지 소송비용은 피고보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고들이 부담하게 되었다.
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4. 관련 법규 및 판례
① 취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제18조제1항 단서에 규정한 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다.
② 취소소송은 처분등이 있은 날부터 1년(第1項 但書의 경우는 裁決이 있은 날부터 1年)을 경과하면 이를 제기하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 때에는 그러하지 아니하다.
③ 제1항의 규정에 의한 기간은 불변기간으로 한다. [전문개정 1994. 7. 27.]
구 도시 및 주거환경정비법(2021. 3. 16. 법률 제17943호로 개정되기 전의 것) 제27조 (재개발사업ㆍ재건축사업의 지정개발자)
① 시장ㆍ군수등은 재개발사업 및 재건축사업이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 토지등소유자, 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제12호에 따른 민관합동법인 또는 신탁업자로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자(이하 “지정개발자”라 한다)를 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다. <개정 2018. 6. 12 .> 1. 천재지변, 「재난 및 안전관리 기본법」 제27조 또는 「시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법」 제23조에 따른 사용제한ㆍ사용금지, 그 밖의 불가피한 사유로 긴급하게 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정하는 때 2. 제16조제2항 전단에 따라 고시된 정비계획에서 정한 정비사업시행 예정일부터 2년 이내에 사업시행계획인가를 신청하지 아니하거나 사업시행계획인가를 신청한 내용이 위법 또는 부당하다고 인정하는 때(재건축사업의 경우는 제외한다) 3. 제35조에 따른 재개발사업 및 재건축사업의 조합설립을 위한 동의요건 이상에 해당하는 자가 신탁업자를 사업시행자로 지정하는 것에 동의하는 때
② 시장ㆍ군수등은 제1항에 따라 지정개발자를 사업시행자로 지정하는 때에는 정비사업 시행구역 등 토지등소유자에게 알릴 필요가 있는 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 다만, 제1항제1호의 경우에는 토지등소유자에게 지체 없이 정비사업의 시행 사유ㆍ시기 및 방법 등을 통보하여야 한다.
③ 신탁업자는 제1항제3호에 따른 사업시행자 지정에 필요한 동의를 받기 전에 다음 각 호에 관한 사항을 토지등소유자에게 제공하여야 한다. 1. 토지등소유자별 분담금 추산액 및 산출근거 2. 그 밖에 추정분담금의 산출 등과 관련하여 시ㆍ도조례로 정하는 사항
④ 제1항제3호에 따른 토지등소유자의 동의는 국토교통부령으로 정하는 동의서에 동의를 받는 방법으로 한다. 이 경우 동의서에는 다음 각 호의 사항이 모두 포함되어야 한다. 1. 건설되는 건축물의 설계의 개요 2. 건축물의 철거 및 새 건축물의 건설에 드는 공사비 등 정비사업에 드는 비용(이하 “정비사업비”라 한다) 3. 정비사업비의 분담기준(신탁업자에게 지급하는 신탁보수 등의 부담에 관한 사항을 포함한다) 4. 사업 완료 후 소유권의 귀속 5. 정비사업의 시행방법 등에 필요한 시행규정 6. 신탁계약의 내용
⑤ 제2항에 따라 시장ㆍ군수등이 지정개발자를 사업시행자로 지정ㆍ고시한 때에는 그 고시일 다음 날에 추진위원회의 구성승인 또는 조합설립인가가 취소된 것으로 본다. 이 경우 시장ㆍ군수등은 해당 지방자치단체의 공보에 해당 내용을 고시하여야 한다.
구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2022. 12. 9. 대통령령 제33046호로 개정되기 전의 것) 제21조 (지정개발자의 요건)
법 제27조제1항 각 호 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 1. 정비구역의 토지 중 정비구역 전체 면적 대비 50퍼센트 이상의 토지를 소유한 자로서 토지등소유자의 50퍼센트 이상의 추천을 받은 자 2. 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제12호에 따른 민관합동법인(민간투자사업의 부대사업으로 시행하는 경우에만 해당한다)으로서 토지등소유자의 50퍼센트 이상의 추천을 받은 자 3. 신탁업자로서 정비구역의 토지 중 정비구역 전체 면적 대비 3분의 1 이상의 토지를 신탁받은 자
행정업무의 운영 및 혁신에 관한 규정 제4조 (공문서의 종류)
공문서(이하 “문서”라 한다)의 종류는 다음 각 호의 구분에 따른다. 1. 법규문서: 헌법ㆍ법률ㆍ대통령령ㆍ총리령ㆍ부령ㆍ조례ㆍ규칙(이하 “법령”이라 한다) 등에 관한 문서 2. 지시문서: 훈령ㆍ지시ㆍ예규ㆍ일일명령 등 행정기관이 그 하급기관이나 소속 공무원에 대하여 일정한 사항을 지시하는 문서 3. 공고문서: 고시ㆍ공고 등 행정기관이 일정한 사항을 일반에게 알리는 문서 4. 비치문서: 행정기관이 일정한 사항을 기록하여 행정기관 내부에 비치하면서 업무에 활용하는 대장, 카드 등의 문서 5. 민원문서: 민원인이 행정기관에 허가, 인가, 그 밖의 처분 등 특정한 행위를 요구하는 문서와 그에 대한 처리문서 6. 일반문서: 제1호부터 제5호까지의 문서에 속하지 아니하는 모든 문서
행정업무의 운영 및 혁신에 관한 규정 제6조 (문서의 성립 및 효력 발생)
① 문서는 결재권자가 해당 문서에 서명(전자이미지서명, 전자문자서명 및 행정전자서명을 포함한다. 이하 같다)의 방식으로 결재함으로써 성립한다.
② 문서는 수신자에게 도달(전자문서의 경우는 수신자가 관리하거나 지정한 전자적 시스템 등에 입력되는 것을 말한다)됨으로써 효력을 발생한다.
③ 제2항에도 불구하고 공고문서는 그 문서에서 효력발생 시기를 구체적으로 밝히고 있지 않으면 그 고시 또는 공고 등이 있은 날부터 5일이 경과한 때에 효력이 발생한다. |
대법원 2006. 4. 14. 선고 2004두3847 판결
판시사항 ［1］ 고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 경우, 그에 대한 취소소송의 제소기간의 기산일(=고시 또는 공고의 효력발생일)［2］ 국방·군사시설사업 실시계획의 고시구역 안에 위치한 토지의 소유자가 부대장에게 공공용지 손실보상협의 불응통보서 등을 보낸 사정만으로는 위 실시계획의 승인처분의 취소를 구하는 행정심판청구가 있었다고 볼 수 없다고 한 원심의 판단을 수긍한 사례
판결요지 ［1］ 통상 고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 경우에는 그 처분의 상대방이 불특정 다수인이고, 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 적용되는 것이므로, 그 행정처분에 이해관계를 갖는 자는 고시 또는 공고가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생하는 날에 행정처분이 있음을 알았다고 보아야 하고, 따라서 그에 대한 취소소송은 그 날로부터 90일 이내에 제기하여야 한다.［2］ 국방·군사시설사업 실시계획의 고시구역 안에 위치한 토지의 소유자가 부대장에게 발송한 공공용지 손실보상협의 불응통보서와 부동산명도 등의 소송제기 사실통보서의 내용은 위 토지에 대한 부대장의 손실보상협의요청을 거부하면서 그 명도를 구하는 것으로서 위 실시계획의 승인처분의 내용을 다투는 취지라고 볼 수 없고, 위 토지의 소유자가 지방자치단체의 장에게 제출한 토지수용재결 서류공고에 대한 의견서의 내용은 비록 위 실시계획의 승인처분의 위법성을 언급하고 있기는 하나 이는 위 토지에 대한 수용재결신청의 부당성을 위 지방자치단체의 장에게 밝히기 위한 것으로서 이를 가지고 국방부장관에 대한 위 실시계획의 승인처분의 취소를 구하는 취지라고는 볼 수 없으므로, 위 서류들을 제출한 사정만으로는 위 실시계획의 승인처분의 취소를 구하는 행정심판청구가 있었다고 볼 수 없다고 한 원심의 판단을 수긍한 사례.
대법원 2013. 3. 14. 선고 2010두2623 판결
판시사항 고시에 의한 행정처분에 대한 취소소송 제소기간의 기산일
판결이유 발췌 취소소송은 행정소송법 제20조 제1항 단서에 규정된 경우를 제외하고는 취소 등의 원인이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 하고(행정소송법 제20조 제1항 본문), 제소기간의 준수 여부는 소송요건으로서 법원의 직권조사사항이다(대법원 1987. 1. 20. 선고 86누490 판결). 한편 고시에 의한 행정처분에 이해관계를 갖는 자는 고시가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생한 날에 행정처분이 있음을 알았다고 보아야 하고(대법원 2006. 4. 14. 선고 2004두3847 판결 등 참조), 고시·공고 등 행정기관이 일정한 사항을 일반에 알리기 위한 공고문서의 경우에는 그 문서에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 고시 또는 공고가 있은 후 5일이 경과한 날부터 효력을 발생한다(사무관리규정 제7조 제3호, 제8조 제2항 단서). |
