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[사례분석] 주택건설사업권 확인의 당사자소송: 독립 행정청의 변경승인권과 확인의 이익 부정

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<핵심 요약>

부도로 공사를 멈춘 아파트 사업의 옛 사업주체가 공매 낙찰자의 사업주체 변경 신청에 대한 반려처분을 취소한 판결이 확정된 뒤, 지방자치단체를 상대로 주택건설사업권이 자신에게 있다는 확인을 구한 사건이다. 쟁점은 사업계획변경승인권이 시장에게 있는 상황에서 지방자치단체와 사이의 확인판결이 즉시확정의 필요와 유효적절한 수단이라는 확인의 이익을 갖추는지였다. 제1심은 승인권이 지방자치단체와 별도로 독립한 행정청의 권한이고 확인판결이 양수인과 시장을 구속하지 못한다고 보아 소를 각하하였다.

자세한 기본 법리는 아래 위키를 참고하십시오.

• 당사자소송
• 당사자소송의 소송요건
• 확인의 이익(권리보호의 이익)
• 확인의 소에서의 당사자적격
• [사례분석] 매도청구로 성립한 매매계약의 해제확인 소송: 말소등기 후행소송과 확인의 소의 보충성
   

1. 공정률 86%에서 멈춘 아파트 사업권의 행방

원고는 부동산 임대, 투자, 관리, 중개 및 개발사업 등을 목적으로 설립된 법인이다. 시장은 두 회사가 사업부지 3필지 1만여 ㎡ 지상에 3개동 240여 세대의 아파트를 신축하는 사업을 승인하였고, 원고는 약 2년 3개월 뒤 두 회사로부터 부지 소유권과 사업권을 인수하였다. 시장은 그로부터 약 2개월 뒤 사업주체를 원고로 변경하는 사업계획변경승인을 하였다.

원고는 약 3개월 뒤 부도·파산 등으로 사업을 계속할 수 없게 되면 보증기관이 수분양자에 대한 보증책임을 지는 조건으로 사업 관련 권리를 보증기관에 양도한다는 양도각서를 써 주었다. 양도각서 작성 직후 원고는 부지와 건물 일체를 보증기관에 신탁하는 주택분양신탁계약을 맺고 신탁을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳐 주었다. 원고는 변경승인 약 2년 뒤 공정률 약 86%인 상태에서 부도를 내고 공사를 중단하였다.

보증기관은 부도 약 7년 뒤 부지와 아파트 30여 세대, 상가 3개 호 등에 대한 공매 절차를 개시하였고, 이를 낙찰받은 양수인은 소유권이전등기를 마치는 등 매각절차가 끝날 무렵 원고 명의의 양도각서와 보증기관의 사업주체변경동의서를 교부받았다. 양수인은 약 5년 6개월 뒤 사업주체를 양수인으로 바꾸는 사업계획변경승인을 신청하였으나, 이전 사업주체인 원고의 명의변경동의서 등 증빙서류를 내지 않았다는 이유로 반려되었다.

양수인이 시장을 상대로 반려처분의 취소를 구한 소송에서 원고는 피고보조참가인으로 참가하였으나, 반려처분을 취소한 제1심 판결이 원고의 항소와 상고가 기각되어 확정되었다. 그 뒤 원고는 사업부지가 있는 지방자치단체를 피고로 하여, 두 차례의 사업계획변경승인에 따른 주택건설사업권이 원고에게 있다는 확인을 구하는 소를 제기하였고 제1심은 2025년 소를 각하하였다.

2. 지방자치단체를 상대로 한 사업권 확인과 확인의 이익

• 가. 주택건설사업권 확인을 구하는 당사자소송의 틀
  
  원고는 사업주체로 승인을 받은 뒤 사업주체가 변경된 적이 없으므로 사업권이 여전히 자신에게 있고, 시장이 부도를 이유로 사업주체를 양수인으로 바꾸어 원고의 권리를 침해하려 한다고 주장하였다. 행정소송법 제3조 제2호는 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 당사자소송으로 정하고, 제39조는 국가·공공단체 그 밖의 권리주체를 피고로 한다고 정한다. 법원은 소의 적법 여부를 직권으로 살폈다.

• 나. Q: 사업계획변경승인권이 시장에게 있으면 지방자치단체를 상대로 사업권 확인을 구할 필요가 있을까?
  
  주택법 제15조 제4항은 승인받은 사업계획을 변경하려면 사업계획승인권자로부터 변경승인을 받도록 하고, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 같은 조 제1항은 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업 등을 시행하려는 자가 대지면적 등에 따라 정해진 사업계획승인권자에게 사업계획승인을 받도록 하되, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 정한다. 시장은 지방자치단체의 법률상 대표자 지위도 함께 가지므로, 변경승인권이 지방자치단체의 권한인지 시장이 독립한 행정청으로서 가지는 권한인지가 피고와 사이의 즉시확정 필요를 가르는 전제로 문제 되었다.

• 다. 양수인과 시장을 구속하지 못하는 확인판결의 효용
  
  원고가 제거하려는 불안은 시장이 사업주체를 양수인으로 바꾸려 한다는 데서 나온다. 그런데 사업권에 직접적인 이해관계를 가지는 사람은 공매 낙찰자인 양수인이고 변경승인을 하는 주체는 시장이다. 따라서 지방자치단체를 상대로 받은 확인판결이 원고의 권리나 법적 지위에 대한 위험·불안을 없애는 가장 유효적절한 수단인지가 쟁점이 되었다.
   

3. 승인권의 귀속과 판결의 구속력에서 갈린 소의 적법성

• 가. 확인의 이익은 현존하는 위험·불안, 즉시확정의 필요, 유효적절한 수단을 모두 요구한다
  
  법원은 대법원 2019. 12. 13. 선고 2019두39277 판결 등을 참조하여, 당사자소송으로서 확인의 소는 확인의 대상인 법률관계에 따라 제소자의 권리나 법적 지위에 현존하는 위험·불안이 야기되어야 한다고 보았다. 나아가 그 위험·불안을 제거하기 위하여 그 법률관계를 확인의 대상으로 한 판결로 즉시 확정할 필요가 있고, 그것이 가장 유효적절한 수단이어야 한다. 법원은 이 기준에 비추어 인정 사실과 변론 전체의 취지를 종합해 소가 확인의 이익이 없어 부적법하다고 판단하였다.

• 나. Q: 시장이 지방자치단체의 대표자라면 지방자치단체도 변경승인에 관한 법률관계의 당사자일까?
  
  이 사건 법원은 그렇게 보지 않았다. 법원은 주택법 제15조 제4항, 제1항에 따른 사업계획변경승인권이 행정청인 시장에게 있고, 시장이 지방자치단체의 법률상 대표자 지위를 가지긴 하지만 그 승인권은 대표자로서가 아니라 피고와 별도로 독립한 행정청으로서 가지는 권한이라고 보았다. 따라서 지방자치단체인 피고는 승인권과 그 행사의 결과로 발생하는 법률관계에 아무런 관련성을 가지지 않아, 원고와 피고 사이의 확인판결로 즉시 법률관계를 확정할 필요가 없다고 판단하였다.

• 다. 양수인이나 시장에게 구속력이 없는 확인판결은 유효적절한 수단이 아니다
  
  법원은 원고가 피고를 상대로 확인판결을 받더라도 그 판결은 사업권에 직접적인 이해관계를 가지는 양수인이나 관계행정청인 시장에 대하여 아무런 법적 구속력을 가지지 못한다고 보았다. 그러므로 확인판결은 원고의 권리 또는 법적 지위에 현존하는 위험이나 불안을 제거하기 위한 유효적절한 수단이 되지도 않는다고 판단하였다. 법원은 소를 각하하고 소송비용을 원고가 부담하도록 하였으며, 양도각서의 효력이나 사업권의 귀속 같은 본안은 판단하지 않았다.
   

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