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- 14. [사례분석] 수용 토지 손실보상금 증액소송: 적용공시지가 시점과 비교표준지·감정 채택 기준
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14.[사례분석] 수용 토지 손실보상금 증액소송: 적용공시지가 시점과 비교표준지·감정 채택 기준
[사례분석] 수용 토지 손실보상금 증액소송: 적용공시지가 시점과 비교표준지·감정 채택 기준
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<핵심 요약>
산업단지 조성사업에 편입된 농림지역 토지와 버섯재배사 등 지장물의 소유자가 수용재결 당시 공시지가와 경매 감정가를 기준으로 보상금을 다시 산정해 달라며 사업시행자를 상대로 증액을 구한 사건이다. 법원은 공고로 가격이 변동된 경우 주민공람 공고 무렵의 공시지가를 적용하고, 사업을 직접 목적으로 용도지역이 변경되기 전의 농림지역을 기준으로 비교표준지를 고른 감정은 적법하다고 보았다. 재결감정과 법원감정이 모두 적법한 가운데 법원감정에 따른 차액 2천만 원대와 지연손해금만 인정되었고, 항소가 기각된 뒤 상고심에서도 결론이 유지되어 판결이 확정되었다.
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- 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(공토법)상의 불복절차
- 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(공토법)상의 공용수용의 결정절차
- 행정상 손실보상의 기준과 내용
- 재산권의 공용침해규정(제23조 제3항)
- 감정결과에 오류가 있는 경우
1. 산업단지 편입 토지의 수용과 보상금 다툼의 경과
피고는 일반산업단지 조성사업의 사업시행자인 개발 회사이고, 이 사업에 관하여 주민공람 공고가 있은 뒤 약 6년 5개월이 지나 사업인정고시가 있었다. 산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법 제15조와 산업입지 및 개발에 관한 법률 제22조에 따라 산업단지계획 승인 고시가 있으면 사업인정 및 그 고시가 있는 것으로 본다.
수용 대상은 원고 소유의 지목 답, 현황 전, 용도지역 농림인 약 850㎡의 토지와 그 지상의 버섯재배사 2동, 화장실, 콘크리트 바닥포장, 철파이프 함석 담장이었다. 사업인정고시 후 약 7년 8개월 뒤 지방토지수용위원회의 수용재결이 있었고, 그로부터 약 10개월 뒤 중앙토지수용위원회의 이의재결이 있었다. 토지의 재결금액은 5억 원대(㎡당 5십만 원대), 지장물 합계는 1억 원대였다.
원고는 사업시행자인 피고를 상대로 3억 원대의 보상금 증액과 지연손해금을 청구하였다. 제1심은 법원감정액과 재결감정액의 차액과 지연손해금만 인정하고 나머지 청구를 기각하였으며, 항소심은 제1심 이유를 인용하고 경매평가결과에 관한 판단을 더해 원고의 항소를 기각하였다. 상고심은 심리불속행으로 상고를 기각하였다.
2. 보상액 산정의 기준을 둘러싼 네 갈래 쟁점
- 가. 사업이 오래 지연된 경우 적용공시지가를 수용재결 무렵으로 옮겨야 하는지
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제1항은 공시지가를 기준으로 보상하되 가격시점까지의 지가변동률 등을 고려하도록 정한다. 같은 조 제4항은 사업인정 후 취득하는 토지에 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 협의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 사업인정고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 것을 적용하게 한다. 제5항은 제3항 및 제4항에도 불구하고 공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시됨으로 인하여 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우를 따로 정한다. 이때에는 해당 공고일 또는 고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 그 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 그 공고일 또는 고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. 원고는 사업이 장기간 표류한 뒤의 공시지가 상승은 해당 사업이 아니라 전국적인 부동산 가격 상승과 인근 신도시 개발 때문이므로 수용재결이 있던 해의 공시지가를 적용해야 한다고 주장하였다.
- 나. 사업 때문에 변경되기 전의 용도지역을 기준으로 비교표준지를 고른 것이 적법한지
원고는 경매로 토지를 취득할 당시 국토이용계획 확인원에 도시지역, 일반상업지역, 자연녹지지역으로 기재되어 있었고 건물에서는 공장 2동이 가동되고 있었다고 주장하였다. 그런데 법원감정은 토지를 농림지역의 전으로, 건물을 버섯재배사로 보아 비교표준지를 선정하였으므로 실제 토지의 가치를 외면하였다는 것이다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제2항과 비교표준지 선정 기준에 비추어 이 선정이 적법한지가 문제되었다.
- 다. 재결감정과 법원감정 중 어느 감정으로 보상금을 정할 것인지
재결감정과 법원감정은 토지의 ㎡당 단가와 일부 지장물의 평가액에서 차이가 있었다. 두 감정이 모두 관련 법령에 따라 이루어졌다면 어느 감정에 따라 정당한 손실보상금을 산정할지가 쟁점이 되었다. 원고는 이와 달리 경매 과정의 감정평가액 6억 원대에 취득 시부터 수용재결 시까지의 공시지가 증가율 약 34%를 반영한 8억 원대로 토지 보상액을 계산해야 한다고 주장하였다.
- 라. 경매평가와 법원감정의 차이가 정당한 보상에 반하는지
원고는 항소심에서 경매 당시의 평가결과와 법원감정결과 사이에 1억 원대 이상의 차이가 나는 것은 경매로 재산을 취득한 국민의 재산권을 침해한다고 주장하였다. 원고가 든 헌법 제23조 제3항은 공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하도록 정한다. 경매평가액이라는 사정이 적법한 법원감정결과를 달리 평가할 근거가 되는지가 문제되었다.
3. 법령상 산정 기준을 지킨 감정에 따른 보상액 판단
- 가. 주민공람 공고 무렵의 공시지가를 적용한 감정에 위법이 없다고 보았다
항소심이 그대로 인용한 제1심 판단은 재결감정과 법원감정이 주민공람일부터 사업인정고시일 사이에 사업의 공고 또는 고시로 토지 가격이 변동된 경우로 보아 주민공람일에 가까운 시점에 공시된 공시지가를 적용공시지가로 선정하였다고 보았다. 두 감정은 수용재결일까지 해당 시의 지가변동률을 적용해 시점을 수정하고 비교사례와 그 밖의 요인 보정치를 반영하였으므로, 원고 주장처럼 다른 사업의 개발이익이 있었더라도 그 상승분은 상당 부분 반영되었을 것으로 보인다고 하였다. 그래서 보상금액은 수용재결이 있던 해가 아니라 주민공람 공고가 있던 해를 기준으로 산정해야 한다며 원고의 주장을 받아들이지 않았다.
- 나. Q: 사업 때문에 용도지역이 바뀐 토지는 어떤 비교표준지로 평가하는가?
그 사업을 직접 목적으로 용도지역이 변경되었다면 변경 전 용도지역을 기준으로 평가한다. 법원은 대법원 1999. 3. 23. 선고 98두13850 판결을 들어, 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하는 계획의 승인·고시로 인한 가격변동은 고려하지 않는다고 보았다. 그래서 그 사업의 실시계획 승인과 더불어 용도지역이 변경된 토지를 그 사업을 위해 수용하였다면 용도지역의 변경을 고려함이 없이 평가해야 한다는 것이다. 또 대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두4340 판결에 따라 비교표준지는 특별한 사정이 없는 한 도시지역 내에서는 용도지역을, 도시지역 외에서는 현실적 이용상황에 따른 실제 지목을 우선으로 선정한다고 하였다. 도시지역 외에서 현실적 이용상황이 같은 비교표준지가 여러 개 있을 때에는 용도지역까지 같은 비교표준지가 있으면 그것을 선정해야 한다고도 하였다. 두 감정이 변경 전 용도지역을 농림지역으로 보고 법원감정이 용도지역 농림지역, 이용상황 전 기타, 지목 전인 토지를 고른 데 대해, 법원은 위법이 있다고 보기 어렵다고 판단하였다.
- 다. 두 감정이 모두 적법하면 더 적절한 감정을 택하는 것은 사실심 법원의 재량이다
법원은 대법원 2014. 9. 25. 선고 2012두24092 판결 등을 참조해, 각 감정평가에 평가방법의 위법사유가 없고 품등비교 등에서 평가를 다소 달리해 차이가 생긴 경우 어느 감정을 더 신뢰할지는 사실심 법원의 재량에 속한다고 보았다. 참조된 판결은 품등비교를 제외한 나머지 가격사정요인의 참작에서는 견해가 일치하고 오류를 인정할 자료가 없는 경우를 다룬 것이다. 법원은 두 감정이 모두 적법하되 법원감정이 토지의 특성을 고려해 비교표준지를 선정하는 등 가격형성 요인을 더 적절히 반영하였다고 보아, 토지와 지장물 모두 법원감정에 따라 보상금을 산정하였다. 그 결과 피고가 지급할 금액은 차액 2천만 원대와 그 지연손해금으로 정해졌다. 지연손해금은 수용개시일 다음 날부터 피고가 이행의무의 존재 여부나 범위에 관하여 항쟁하는 것이 타당하다고 인정되는 제1심 판결 선고일까지는 민법의 연 5%, 그다음 날부터는 소송촉진 등에 관한 특례법의 연 12% 비율이다.
- 라. Q: 경매 당시 평가액보다 보상금이 낮으면 정당한 보상에 어긋나는가?
항소심은 이 사건에서 그러한 사정만으로는 위법하다고 볼 수 없다고 판단하였다. 법원감정결과는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제1항, 제4항에 따라 적법하게 이루어져 평가방법과 내용에 위법사유를 찾기 어렵고, 원고가 든 경매평가와의 차이는 달리 평가할 근거가 되지 않는다는 것이다. 헌법재판소 1990. 6. 25. 선고 89헌마107 결정은 정당한 보상이 원칙적으로 완전보상을 뜻하되 공익사업의 시행으로 인한 개발이익은 그 범위에 포함되지 않는다고 보았다.
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4. 관련 법규 및 판례
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 (취득하는 토지의 보상)
① 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(「한국은행법」 제86조에 따라 한국은행이 조사ㆍ발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말한다)과 그 밖에 그 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다. <개정 2016. 1. 19 .>
② 토지에 대한 보상액은 가격시점에서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자나 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 고려하지 아니한다.
③ 사업인정 전 협의에 의한 취득의 경우에 제1항에 따른 공시지가는 해당 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 가격시점과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
④ 사업인정 후의 취득의 경우에 제1항에 따른 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 해당 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 그 사업인정고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
⑤ 제3항 및 제4항에도 불구하고 공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시됨으로 인하여 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 제1항에 따른 공시지가는 해당 공고일 또는 고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 그 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 그 공익사업의 공고일 또는 고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
(중략)
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제22조 (사업인정의 고시)
① 국토교통부장관은 제20조에 따른 사업인정을 하였을 때에는 지체 없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시ㆍ도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명이나 명칭, 사업의 종류, 사업지역 및 수용하거나 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다. <개정 2013. 3. 23 .>
② 제1항에 따라 사업인정의 사실을 통지받은 시ㆍ도지사(특별자치도지사는 제외한다)는 관계 시장ㆍ군수 및 구청장에게 이를 통지하여야 한다.
③ 사업인정은 제1항에 따라 고시한 날부터 그 효력이 발생한다. [전문개정 2011. 8. 4.]
① 사업시행자(제16조제1항제6호에 따른 사업시행자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 산업단지개발사업에 필요한 토지ㆍ건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 "토지등"이라 한다)를 수용하거나 사용할 수 있다. <개정 2019.8.27>
② 제1항을 적용할 때 제7조의4제1항에 따른 산업단지의 지정ㆍ고시가 있는 때(제6조제5항 각 호 외의 부분 단서, 제7조제6항, 제7조의2제6항 또는 제8조제4항에 따라 사업시행자와 수용ㆍ사용할 토지등의 세부 목록을 산업단지가 지정된 후에 산업단지개발계획에 포함시키는 경우에는 이의 고시가 있는 때를 말한다)에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다. <개정 2015.9.1, 2016.12.20>
(중략)
산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법 제15조 (산업단지계획의 승인 고시 등)
① 지정권자는 심의위원회의 심의를 거쳐 산업단지계획을 수립 또는 승인하고, 그 결과를 관보 또는 공보에 고시하여야 한다. 이 경우 필요한 조건을 붙일 수 있다.
② 제1항에 따른 산업단지계획 승인 고시는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제7조의4 및 제8조에 따른 산업단지의 지정 고시 및 같은 법 제19조의2에 따른 실시계획 승인의 고시로 본다.
(중략)
① 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.
② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.
③ 공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다. |
대법원 1999. 3. 23. 선고 98두13850 판결
판시사항 [1] 토지수용 보상액 산정시 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하는 계획의 승인·고시로 인한 가격변동의 고려 여부(소극)
판결요지 [1] 토지수용 보상액을 산정함에 있어서는 토지수용법 제46조 제1항에 따라 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하는 계획의 승인·고시로 인한 가격변동은 이를 고려함이 없이 수용재결 당시의 가격을 기준으로 하여 정하여야 할 것이므로, 당해 사업인 택지개발사업에 대한 실시계획의 승인과 더불어 그 용도지역이 주거지역으로 변경된 토지를 그 사업의 시행을 위하여 후에 수용하였다면 그 재결을 위한 평가를 함에 있어서는 그 용도지역의 변경을 고려함이 없이 평가하여야 할 것이다.
대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두4340 판결
판시사항 [1] 도시지역 내에 있는 수용대상토지와 용도지역이 같은 비교표준지가 여러 개 있는 경우 및 도시지역 외에 있는 수용대상토지와 현실적 이용상황이 같은 비교표준지가 여러 개 있는 경우, 비교표준지 선정 방법
판결요지 [1] 비교표준지는 특별한 사정이 없는 한 도시지역 내에서는 용도지역을 우선으로 하고, 도시지역 외에서는 현실적 이용상황에 따른 실제 지목을 우선으로 하여 선정해야 한다. 또한 수용대상토지가 도시지역 내에 있는 경우 용도지역이 같은 비교표준지가 여러 개 있을 때에는 현실적 이용상황, 공부상 지목, 주위환경, 위치 등의 제반 특성을 참작하여 자연적, 사회적 조건이 수용대상 토지와 동일 또는 유사한 토지를 당해 토지에 적용할 비교표준지로 선정해야 하고, 마찬가지로 수용대상토지가 도시지역 외에 있는 경우 현실적 이용상황이 같은 비교표준지가 여러 개 있을 때에는 용도지역까지 동일한 비교표준지가 있다면 이를 당해 토지에 적용할 비교표준지로 선정해야 한다.
대법원 2014. 9. 25. 선고 2012두24092 판결
판시사항 토지소유자가 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 같은 법 제73조, 제75조의2에 따른 잔여지 또는 잔여 건축물 가격감소 등으로 인한 손실보상을 청구할 수 있는지 여부(원칙적 소극) 및 이는 잔여지 또는 잔여 건축물 수용청구에 대한 재결절차를 거친 경우에도 마찬가지인지 여부(적극)
판결요지 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공익사업법’이라고 한다) 제73조, 제75조의2와 같은 법 제34조, 제50조, 제61조, 제83조 내지 제85조의 규정 내용 및 입법 취지 등을 종합하면, 토지소유자가 사업시행자로부터 공익사업법 제73조, 제75조의2에 따른 잔여지 또는 잔여 건축물 가격감소 등으로 인한 손실보상을 받기 위해서는 공익사업법 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 대하여 불복할 때 비로소 공익사업법 제83조 내지 제85조에 따라 권리구제를 받을 수 있을 뿐이며, 특별한 사정이 없는 한 이러한 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않는다 할 것이고, 이는 잔여지 또는 잔여 건축물 수용청구에 대한 재결절차를 거친 경우라고 하여 달리 볼 것은 아니다.
판결이유 발췌 토지수용보상금의 증감에 관한 소송에 있어서, 이의재결의 기초가 된 각 감정평가와 법원 감정인의 감정평가가 모두 그 평가방법에 있어 위법사유가 없고 품등비교를 제외한 나머지 가격사정요인의 참작에 있어서는 서로 견해가 일치하나 품등비교에만 그 평가를 다소 달리한 관계로 감정결과에 차이가 생기게 된 경우에는, 그중 어느 감정평가의 품등비교 내용에 오류가 있음을 인정할 자료가 없는 이상, 그 각 감정평가 중 어느 것을 더 신뢰하는가 하는 것은 사실심 법원의 재량에 속한다(대법원 2008. 10. 9. 선고 2007두25237 판결 등 참조).
헌법재판소 1990. 6. 25. 선고 89헌마107 결정
판시사항 1. 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제2항(1989.4.1. 법률(法律) 제4120호로 개정(改正)되기 전(前)의 것)과 구(舊) 국토이용관리법(國土利用管理法) 제29조 내지 제29조의 6(1989.4.1. 법률(法律) 제4120호로 삭제(削除)되기 전(前)의 것에 의한 보상액산정(補償額算定)이 헌법(憲法) 제23조 제3항의 정당보상원리(正當補償原理) 위반여부(違反與否)
판결요지 1. 가. 헌법(憲法) 제23조 제3항에서 규정한 "정당(正當)한 보상(補償)"이란 원칙적으로 피수용재산(被收用財産)의 객관적(客觀的)인 재산가치(財産價値)를 완전(完全)하게 보상(補償)하여야 한다는 완전보상(完全補償)을 뜻하는 것이지만, 공익사업(公益事業)의 시행(施行)으로 인한 개발이익(開發利益)은 완전보상(完全補償)의 범위(範圍)에 포함되는 피수용토지(被收用土地)의 객관적(客觀的) 가치(價値) 내지 피수용자(被收用者)의 손실(損失)이라고는 볼 수 없다. (후략) |
