11.

행정상 손실보상의 기준과 내용

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1. 손실보상의 일반적 기준

(1) 문제의 소재

헌법 제23조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용·제한시 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 한다.”고 규정하고 있다. 여기서 정당한 보상의 의미에 관하여 학설상 견해의 대립이 있다.

(2) 학설

(가) 완전보상설

공용침해로 인하여 발생한 객관적 손실 전부를 보상하여야 한다는 견해이다(통설). 일반적으로 완전보상은 피침해재산이 객관적 가치의 보상과 함께 부대적 손실의 보상도 포함하는 것으로 이해하고 있다. 다만 정신적 손해와 개발이익은 완전보상에 포함되지 않는다고 보는 것이 일반적이다.

(나) 상당보상설

정당한 보상이란 피해이익의 성질 및 정도와 함께 사회통념에 비추어 사회적 정의의 관점에서 객관적으로 타당하다고 여겨지는 보상을 말한다. 이 견해에 의하면 완전보상을 원칙으로 하되 합리적인 이유가 있는 경우에는 완전보상을 하회할 수도 있다는 입장이다.

(3) 판례

정당한 보상이란 완전보상을 의미한다(완전보상설).

3. 생활보상

손실보상의 대상은 역사적으로 대인보상 ⇒ 대물보상 ⇒ 생활보상으로 변천되어 왔다.

(1) 대인적 보상과 대물적 보상

(가) 대인적 보상

대인적 보상이란 수용목적물에 대한 시장에서의 객관적 교환가치의 보상이 아니라 피수용자가 스스로 평가하는 주관적 가치의 보상을 말한다. 그러나 대인적 보상은 보상액 산정의 기준이 없고, 통상 보상금액은 고액이 된다는 단점이 있다.

(나) 대물적 보상

대인적 보상에 단점을 해결하기 위하여 대물적 보상이 등장하였다. 대물적 보상이란 시장에서의 객관적 교환가치를 말한다. 대물적 보상은 현재 우리나라 뿐만 아니라 각국의 기본적인 제도이다. 그러나 대물적 보상은 현대복지국가에서 각종 개발사업과정에서 피수용자에게 생활터전의 상실로 인한 주거·직업적 불안정 등 정당한 보상을 하지 못한다는 단점이 있다.

(2) 생활보상

(가) 의의

① 배경 : 전통적인 손실보상이론은 토지소유권을 중심으로 토지소유권의 상실과 그에 따른 경제적 손실에 대한 보상에 관한 것이 중심이었으나, 오늘날의 일정한 경우(예: 댐의 건설로 인한 수몰지역 주민)에는 수용목적물의 객관적 교환가치의 보상이 아니라, 그것 외에도 삶의 기본터전을 마련해 주어야만 보상이 의미 있는 경우(생활재건)가 있다.

② 개념

㉠ 협의의 생활보상 : 현재 해당 장소에서 현실적으로 누리고 있는 생활이익의 상실로서 재산권보상으로 메꾸어 지지 아니한 손실에 대한 보상을 말한다. 이에 따르면 재산의 객관적 가치보상 및 부대적 손실보상(예: 영업상 손실, 이전료)을 제외한 것이 생활보상의 대상이 된다.

㉡ 광의의 생활보상 : 생활보상을 재산권의 교환적 가치의 보상에 그치는 것이 아니라, 유기체적인 생활을 종전과 마찬가지 상태로 보장해 주는 것을 본다. 즉 협의의 생활보상 이외에 부대적 손실도 생활보상의 대상에 포함된다(다수설).