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공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(공토법)상의 공용수용의 결정절차

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(1) 사업인정

(가) 사업인정의 의의

사업인정이란 공익사업을 토지 등을 수용 또는 사용할 사업으로 결정하는 것으로서 공익사업의 시행자에게 그 후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 일정한 내용의 수용권을 설정하여 주는 형성행위를 말하며(대법원 2011. 1. 27. 선고 2009두1051 판결), 사업시행자는 토지등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다(동법 제20조 제1항).

(나) 사업인정의 성질

① 형성행위 : 사업인정은 그후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여 일정한 내용의 수용권을 설정해 주는 행정처분의 성격을 띠는 것으로서 그 사업인정을 받음으로써 수용할 목적물의 범위가 확정되고 수용권으로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공법상의 권리로서의 효력을 발생시킨다(대법원 2011. 1. 27. 선고 2009두1051 판결).

② 재량행위 : 토지수용은 수용자의 기본권의 최대보장의 관점이 아니라, 공익실현이라는 점에 중점을 두어야 판단하여야 하므로 재량행위에 해당한다(대법원 1992. 11. 13. 선고 92누596 판결).

(다) 사업인정의 요건

① 외형상 요건 : 해당사업이 공토법 제4조가 정하는 공익사업에 해당하여야 한다.

② 내용상 요건 : 해당사업이 공용수용을 할 만한 공익성이 있어야 할 뿐만 아니라 사업시행자에게 해당사업을 수행할 의사와 능력이 있어야 한다.

(라) 사업인정의 절차

① 의견청취 : 국토교통부장관은 사업인정을 하려면 관계 중앙행정기관의 장 및 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사와 협의하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다(동법 제21조).

② 고시 : 사업인정은 고시한 날부터 그 효력이 발생한다(동법 제22조 제3항).

(마) 사업인정의 효과

① 수용권 발생 : 사업인정은 일정한 수용절차를 거칠 것을 조건으로 수용권을 설정한다.

② 수용목적물 확정 : 사업인정의 고시에 토지의 세목이 포함되므로 사업인정이 고시되면 수용목적물이 확정된다.

③ 관계인의 범위확정 : 공토법 제2조 5호의 관계인에 한하여 보상금이 주어지고, 사업인정의 고시가 된 후에 권리를 취득한 자는 기존의 권리를 승계한 자를 제외하고는 관계인에 포함되지 아니한다.

④ 기타 : 형질변경 제한 등의 토지보존의무, 토지등에 대한 조사권 발동

(바) 사업인정의 실효

① 재결신청 해태에 의한 실효 : 사업시행자가 토지소유자와 협의가 성립되지 않거나 협의할 수 없을 때 사업인정의 고시가 된 날부터 1년 이내에 재결신청을 하지 아니한 경우에는 사업인정고시가 된 날부터 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정은 그 효력을 상실한다(동법 제23조 제1항). 사업시행자는 제1항에 따라 사업인정이 실효됨으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실을 보상하여야 한다(동법 제23조 제2항).

② 사업의 폐지 및 변경에 의한 실효 : 사업인정고시가 된 후 사업의 전부 또는 일부를 폐지하거나 변경함으로 인하여 토지등의 전부 또는 일부를 수용하거나 사용할 필요가 없게 되었을 때에는 사업시행자는 지체 없이 사업지역을 관할하는 시·도지사에게 신고하고, 토지소유자 및 관계인에게 이를 통지하여야 한다(동법 제24조 제1항).

(사) 사업인정에 대한 불복

사업인정에 대한 불복절차에 대하여 공토법에서는 규정을 두고 있지 않다. 사업인정은 일정한 내용의 수용권을 설정해 주는 행정처분의 성격을 띠는 것이므로 행정심판법 및 행정소송법에 따른 행정쟁송을 통해 불복할 수 있다.

(2) 토지 및 물건조서의 작성

(가) 토지 및 물건조서의 작성

사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 사업인정 전에 협의에 의한 토지등의 취득 또는 사용이 필요할 때에는 토지조서와 물건조서를 작성하여 서명 또는 날인을 하고 토지소유자와 관계인의 서명 또는 날인을 받아야 한다(공토법 제14조 제1항).

(나) 조서작성의 성질

조서작성행위는 행정주체로서의 지위를 갖는 시행사업자의 행위이지만 이는 특정한 법적 규율내용을 포함하지 못하기 때문에 단순한 사실행위의 성질을 갖게 된다.

(다) 조서작성의 효력

사업인정고시가 된 후에는 토지소유자나 관계인이 토지조서 및 물건조서의 내용에 대하여 열람기간 이내에 이의를 제기하는 경우를 제외하고는 토지조서 및 물건조서의 내용에 대하여 이의를 제기할 수 없다. 다만, 토지조서 및 물건조서의 내용이 진실과 다르다는 것을 입증할 때에는 그러하지 아니하다(공토법 제27조 제1항).

(3) 협의·재결절차

(가) 협의(협의전치주의)

① 의의 : 사업시행자는 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 한다(동법 제26조 제1항). 공토법상 협의절차는 의무적인 것이며, 협의절차를 거치지 않고 재결을 신청할 수 없다.

② 성질 : 통설은 협의의 법적 성질에 관하여 쌍방적 행위이고 공익을 목적으로 하기 때문에 공법상 계약으로 본다. 그러나 실무상으로는 사법상 계약으로 보고 있다.

③ 협의성립의 확인 : 사업시행자와 토지소유자 및 관계인 간에 협의가 성립되었을 때에는 사업시행자는 재결 신청기간 이내에 해당 토지소유자 및 관계인의 동의를 받아 관할 토지수용위원회에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있다(동법 제29조 제1항). 협의 성립의 확인은 재결로 보며, 사업시행자, 토지소유자 및 관계인은 그 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없다(동법 제29조 제4항).

(나) 재결

① 의의 : 사업인정재결이란 수용에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에 행하는 공용수용의 최종처분절차의 하나로서, 보상금의 지급을 조건으로 하여 당사자 사이에 수용과 보상의 권리·의무를 발생시키는 형성적 행정행위를 말한다(법정대리).

② 성질 : 재결은 일정한 법적 효과를 가져오는 처분으로서 행정행위의 성질을 가진다. 수용재결은 행정심판의 재결과 구별되며 원행정행위에 속한다. 재결은 행정행위이지만 준사법적인 절차에 의해 행해지는 준사법적인 행정행위이므로 불가변력이 인정된다.

③ 재결의 신청 : 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다(공토법 제28조). 재결신청에 따라 내려지는 최초의 재결을 수용재결이라 한다.

④ 재결신청의 청구 : 토지소유자와 관계인은 재결을 신청할 수 없고, 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다. 사업시행자는 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다(동법 제30조).

⑤ 재결의 절차

㉠ 공고 : 재결신청서를 접수하였을 때에는 지체 없이 이를 공고하고, 공고한 날부터 14일 이상 관계 서류의 사본을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다(동법 제31조).

㉡ 심리 : 열람기간이 지났을 때에는 지체 없이 해당 신청에 대한 조사 및 심리를 하여야 한다(동법 제32조). 토지수용위원회는 심리를 시작한 날부터 14일 이내에 재결을 하여야 한다(동법 제35조).

㉢ 재결의 형식 : 토지수용위원회의 재결은 서면으로 한다(동법 제34조 제1항).

㉣ 재결의 범위 : 토지수용위원회는 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인이 신청한 범위에서 재결하여야 한다. 다만, 제1항 제2호의 손실보상의 경우에는 증액재결을 할 수 있다(동법 제50조 제2항).

⑥ 재결의 효과

㉠ 소유권의 원시취득 : 사업시행자는 보상금지급을 조건으로 소유권을 원시취득한다. 피수용자는 수용목적물의 이전의무와 손실보상청구권, 그리고 환매권을 갖는다.

㉡ 재결의 유탈 : 토지수용위원회가 신청의 일부에 대한 재결을 빠뜨린 경우에 그 빠뜨린 부분의 신청은 계속하여 그 토지수용위원회에 계속(係屬)된다(동법 제37조).