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[사례분석] 지원사업 협약 위반 제재의 성격: 공법상 계약의 당사자소송과 비례원칙 판단

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<핵심 요약>

데이터 거래 지원사업의 소프트웨어 공급기업이 협약 해약 뒤 전담기관의 정부지원금 환수와 참여제한 2년 조치를 다투며 참여제한 무효 확인과 환수 채권 부존재 확인을 구한 사건이다. 법원은 협약을 공법상 계약으로, 소를 공법상 당사자소송으로 보면서 협약과제와 달리 수집 범위를 협의한 것은 승인 없는 협약 내용 변경이라고 판단하였다. 제1심은 귀책사유가 없다는 주장과 비례의 원칙 위반 주장을 받아들이지 않아 청구를 모두 기각하였고, 항소심은 보조금법·공공재정환수법 잠탈과 약관법 위반 주장도 받아들이지 않고 항소를 기각하였다.

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• 행정작용으로서의 공법상 계약
• 공법상 계약의 실체법적ㆍ쟁송법적 특색
• 공법상 계약의 종류
• 당사자소송
• 실질적 당사자소송
• 당사자소송의 소송요건
• 행정법상 비례원칙의 의의, 적용영역
• 행정법상 비례원칙의 내용
   

1. 데이터 수집 협약의 해약과 참여제한 통보 경위

원고는 소프트웨어의 개발·제조·유통·임대 및 유지보수업 등을 영위하는 회사이고, 피고는 데이터산업의 성장과 데이터의 사회적 활용 증대 등을 목적으로 설립된 주무부처 산하 기타 공공기관이다. 주무부처는 공급기업이 데이터 상품·가공서비스를 수요기업에 제공하고, 전담기관으로 지정된 피고가 기업 선정과 사업 관리를 맡는 사업을 추진하였다. 원고는 이 사업의 공급기업으로 지정되어 피고 및 수요기업과 기간 약 6개월, 사업비 5천만 원대(정부지원금 4천만 원대, 민간부담금 1천만 원대)의 다자간 협약을 체결하였다.

협약과제는 원고가 맞춤형 크롤러로 다크웹·해킹포럼의 데이터를 수집해, 위협 인텔리전스 서비스를 제공하는 수요기업에 넘기는 것이었다. 사업관리시스템에 등록된 견적서는 인수기준을 '총 2,000 row 이상'으로, 납품을 '수집한 데이터를 누적하여 협약 만료 전 1개월 이내에 1회 납품'으로 적었다. 그런데 협약 체결 뒤 원고와 수요기업은 수집 대상 웹사이트 수와 웹사이트별 게시물 수, 늘어난 게시물의 매일 수집을 두고 따로 협의를 이어 갔다.

협약 체결 약 3개월 뒤 원고가 과제 달성을 내용으로 한 인수기준서에 날인을 요구하자, 수요기업은 실제 협의한 내용과 다르다며 거부하였고 그 뒤 피고에게 해약을 신청하였다. 피고는 해약심의위원회 심의를 거쳐 해약을 승인하고 원고에게 정부지원금 선금 3천만 원대의 반납을 요청한 데 이어, 참여제한 2년을 통보하였다. 원고는 참여제한 조치의 무효 확인과 환수 채권의 부존재 확인을 구하는 소를 제기하였고, 제1심에서 청구가 모두 기각되자 항소하였다.

2. 협약의 성격과 제재 조치를 둘러싼 여섯 갈래 다툼

• 가. Q: 정부지원사업 협약이 공법상 계약인지는 어떻게 판단하는가?
  
  행정기본법 제27조 제1항은 행정청이 법령등을 위반하지 아니하는 범위에서 행정목적을 달성하기 위하여 필요한 경우 공법상 계약을 체결할 수 있다고 정한다. 대법원 2023. 6. 29. 선고 2021다250025 판결은 계약이 공행정 활동의 수행 과정에서 체결된 것인지, 관계 법령에서 규정하고 있는 공법상 의무 등의 이행을 위해 체결된 것인지를 살피도록 하였다. 여기에 계약 당사자의 이익만이 아니라 공공의 이익 또한 고려되었는지 또는 그 효과가 공공의 이익에도 미치는지, 공공의 이익을 이유로 한 계약의 변경이 가능한지, 계약이 당사자들에게 부여한 권리와 의무 등을 종합적으로 고려하여야 한다고 하였다. 같은 판결은 공법상 계약의 한쪽 당사자가 이행을 청구하거나 이행의무의 존부에 관한 확인을 구하는 소송은, 분쟁의 실질이 손해배상액의 구체적인 산정방법·금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 행정소송법 제3조 제2호의 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다고 보았다. 이 사건에서 피고는 이 사건 관리규정의 전속적 관할합의를 들어 관할 위반을 주장하고, 협약이 일반적인 사법상 계약이라고 다투었다.

• 나. 승인 없는 협약 내용 변경과 협약에 없는 조건의 분쟁이라는 조치사유
  
  피고는 원고와 수요기업이 전담기관의 통보·승인 없이 임의로 데이터 제공·가공 범위 등 협약 내용을 변경하였다고 보아, 운영지침 제28조와 별표 2 공급기업 제재기준에 따라 참여제한을 통보하였다. 해약 승인은 협약 내용에 명시되지 않은 거래 내용 및 조건으로 분쟁이 발생한 경우라는 운영지침 제20조 제1항 제4호의 해약 사유에 따른 것이었다. 원고는 수요기업과 이면 합의를 체결한 사실이 없고 피고의 승인 없이 협약 내용을 임의로 변경하지도 않았으므로 조치사유가 존재하지 않는다고 다투었다.

• 다. 조치에 대한 원고의 귀책사유가 있는지
  
  원고는 협약에 따라 수요기업에게 결과물을 제공하였으므로 각 조치에 대한 귀책사유가 없다고 주장하였다. 반면 수요기업은 해약을 신청하면서 원고가 협약 목표를 실제 협의와 다르게 낮은 값으로 기재하였고, 과제 기간 안에 데이터를 제공한 사실이 없으며, 인수기준서에 서명을 강요하였다는 사유를 들었다. 수집 대상 웹사이트 개수와 데이터 제공 여부를 두고 두 기업의 주장이 엇갈려, 원고가 협의된 내용을 이행하였는지와 분쟁의 원인이 어디에 있는지가 문제되었다.

• 라. 공법상 계약에 따른 제재에 비례의 원칙이 적용되는지
  
  행정기본법 제10조는 행정작용이 행정목적을 달성하는 데 유효하고 적절할 것, 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그칠 것, 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니할 것이라는 원칙에 따라야 한다고 정한다. 원고는 조치사유가 인정되더라도 협약에 따른 과제를 성실히 수행하였으므로 각 조치가 비례원칙에 위배된다고 주장하였다. 피고는 협약이 사법상 계약이어서 비례의 원칙 등이 적용되지 않는다고 주장하였다.

• 마. 계약에 따른 제재조치와 보조금·공공재정 관련 법률의 관계
  
  원고는 항소심에서 협약에 따른 정부지원금이 보조금 관리에 관한 법률상 보조금 또는 공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률상 공공재정지급금에 해당하므로 위 각 법률에 따라 의율되어야 한다고 주장하였다. 그런데도 피고가 협약에 따라 조치를 하여 위 각 법률을 잠탈하였다는 것이다. 대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두66541 판결은 계약상 의무 위반에 대한 계약해지, 위약벌이나 손해배상액 약정, 장래 일정 기간의 거래제한 등의 제재조치 약정이 상위법령과 법의 일반원칙에 위배되지 않는 범위에서 허용된다고 보았다. 그러한 계약에 따른 제재조치는 법령에 근거한 공권력의 행사로서의 제재처분과 법적 성질을 달리하지만, 계약에 따른 제재조치에 해당하려면 일정한 사유가 있을 때 그러한 제재조치를 할 수 있다는 점을 공공기관과 그 거래상대방이 미리 구체적으로 약정하였어야 한다고 하였다. 같은 판결은 공공기관이 그러한 제재조치를 계약특수조건 등의 형식으로 미리 마련하였더라도, 약관의 규제에 관한 법률이 정한 바와 같이 계약상대방에게 중요 내용을 미리 설명하여 계약내용으로 편입하는 절차를 거치지 않았다면 계약의 내용으로 주장할 수 없다고 보았다.

• 바. 제재 근거 규정이 약관법에 위반되는지
  
  원고는 항소심에서 협약이 약관의 규제에 관한 법률에서 정한 약관에 해당한다고 주장하였다. 협약이 참여제한의 기준과 정부지원금 환수의 범위를 정하지 않아 뜻이 명확하지 않으므로 원고에게 유리하게 해석되어야 하는데도, 피고가 일방적으로 2년의 참여제한과 정부지원금 전액 환수를 정하였다는 것이다. 약관의 규제에 관한 법률 제6조 제1항은 신의성실의 원칙을 위반하여 공정성을 잃은 약관 조항을 무효로 한다. 같은 조 제2항은 고객에게 부당하게 불리한 조항(제1호), 고객이 계약의 거래형태 등 관련된 모든 사정에 비추어 예상하기 어려운 조항(제2호), 계약의 목적을 달성할 수 없을 정도로 계약에 따르는 본질적 권리를 제한하는 조항(제3호)을 공정성을 잃은 것으로 추정한다.
   

3. 조치사유와 잠탈·약관 주장에 대한 법리 적용

• 가. 협약은 공법상 계약이고 분쟁은 공법상 당사자소송에 해당한다
  
  항소심은 원고의 주장이 제1심에서의 주장과 크게 다르지 않고 추가로 제출된 증거를 더해 보아도 제1심의 사실인정과 판단이 정당하다며, 새로운 주장에 대한 판단을 더하는 외에는 제1심 판결 이유를 인용하였다. 이에 따라 법원은 이 사건 사업이 지능정보화 기본법 제42조, 제43조와 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 제11조, 제13조 등에 근거해 공익적 목적으로 추진되는 사업이라고 보았다. 협약에는 이 사건 관리규정과 운영지침 등 공법 관계 규정이 계약 내용으로 편입되어 있고, 급부와 결과물 귀속이 상호 대가성을 전제로 하지 않으며, 피고가 협약의 해지, 정부지원금의 환수, 참여제한 등의 제재조치를 취할 권한을 가진다는 점도 들었다. 따라서 협약은 공법적 효과의 발생을 목적으로 한 공법상 계약이고, 환수의무와 참여제한 수인의무의 존부·범위에 관한 분쟁은 공법상 당사자소송에 해당한다고 보아 피고의 관할위반 주장을 받아들이지 않았다.

• 나. Q: 협약과제와 다르게 협의한 수집 범위는 협약 내용의 변경인가?
  
  법원은 원고와 수요기업이 전담기관인 피고의 승인 없이 임의로 데이터 제공·가공 범위 등 협약 내용을 변경하였다고 보았다. 협약 체결 뒤의 협의가 '총 2,000 row 이상'이라는 협약과제에 형식적으로나마 부합하는 측면이 있더라도, 협약과제에는 수집 대상 웹사이트의 수량이 나타나 있지 않다는 점을 먼저 들었다. 또 웹사이트의 수량이 중요한 요소로 고려됨에 따라 수집 대상 데이터의 수량(매일 약 50,000 row)이 협약과제와 판이하게 달라졌고 공급시기도 달라졌다고 하였다. 여기에 수집 대상 웹사이트 개수와 데이터 제공 여부에 관한 두 기업의 주장이 다르고, 수요기업이 인수기준서 날인을 거부하고 해약을 신청하였다는 점을 더했다. 이에 법원은 협약 내용에 명시되지 않은 거래 내용 및 조건으로 분쟁이 발생하였으므로 각 조치사유가 존재한다고 판단하였다.

• 다. 원고에게 귀책사유가 없다고 보기 어렵다고 판단하였다
  
  법원은 원고가 제출한 증거들만으로는 원고가 변경된 협약 내용을 모두 이행하였음을 인정하기에 부족하다고 보았다. 또 원고가 웹사이트의 수량을 중요한 고려요소로 파악하면서도 협약과제에는 수집할 데이터의 수량만을 최소한으로 설정해 두고, 협약 체결 뒤 수요기업과 별도의 합의를 진행해 분쟁이 발생하는 단초를 제공하였다고 하였다. 이런 사정을 종합해 수요기업이 일방적으로 부당한 주장을 하는 것으로 보이지 않는다고 하면서, 각 조치에 대하여 원고에게 귀책사유가 없다고 보기 어렵다고 판단하였다.

• 라. 참여제한과 환수가 비례의 원칙을 위반하였다고 보기 어렵다고 보았다
  
  법원은 공법상 계약이 체결·이행·해석에서 사법상 계약과 구별되므로, 협약의 해석과 적용에서도 행정기본법 제10조의 비례의 원칙 등을 고려하여야 한다고 보았다. 그 위에서 이 사업이 주무부처 예산 약 8백억 원대가 투입되어 데이터 거래를 활성화하려는 공공사업이므로 협약과 관련 규정을 위반한 원고를 제재할 공익상의 필요가 인정되고, 각 조치는 제재기준에 그대로 부합한다고 하였다. 운영지침이 참여제한의 기간이나 환수 범위를 미리 세부적으로 정해 두지 않았더라도 그 자체로 위법하다고 보기 어렵고, 제재기준에 일부 환수 규정이 없어 이미 지급받은 정부지원금은 전액 환수가 원칙이라고 보인다고 하였다. 참여제한은 이 사건 사업에 한하여 취해지는 것이어서 원고가 받을 사익의 침해가 크다고 보기 어렵다고 보고, 각 조치가 비례의 원칙을 위반하였다고 보기 어렵다고 판단하였다.

• 마. 협약에 따른 조치가 두 법률을 잠탈하였다는 주장을 받아들이지 않았다
  
  항소심은 행정기본법 제27조 제1항에 비추어, 공법상 계약인 협약에서 보조금 관리에 관한 법률 등 관계법령을 위반하지 않는 범위라면 법령상 근거 없이도 보조금 환수나 참여제한 조치에 관하여 약정할 수 있다고 보았다. 보조금 관리에 관한 법률 제33조 제1항은 중앙관서의 장, 보조사업자 또는 간접보조사업자가 보조금수령자에게 지급한 보조금 또는 간접보조금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환하도록 명하여야 하는 경우를 정한다. 그 사유는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 경우(제1호), 지급 목적과 다른 용도에 사용한 경우(제2호), 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우(제3호)이다. 항소심은 원고와 수요기업이 실제 협의와 다르게 1회 수행만으로도 달성 가능한 낮은 값으로 협약을 체결한 뒤 협약과 다른 내용으로 사업을 진행하였으므로, 제1호 사유에 해당한다고 볼 수 있어 환수조치를 하더라도 위 조항에 위반된다고 보기 어렵다고 판단하였다. 또 원고가 협약이라는 공법상 계약관계에 근거해 정부지원금을 받았고 각 조치도 협약에 근거한 것이므로, 공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률 제4조 제4호에 해당해 그 법률의 적용이 제외된다고 보았다. 이 조항은 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 및 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」의 적용을 받는 사항과 그에 준하는 계약관계에 해당하는 사항에는 그 법률을 적용하지 않도록 정하고 있다.

• 바. 제재기준이 약관법에 위반된다고 보기 어렵다고 판단하였다
  
  항소심은 약관은 신의성실의 원칙에 따라 목적과 취지를 고려하여 공정하고 합리적으로, 개별 계약 당사자가 의도한 목적이나 의사를 참작하지 않고 평균적 고객의 이해가능성을 기준으로 객관적·획일적으로 해석하여야 한다는 대법원 2024. 1. 25. 선고 2023다283913 판결을 인용하였다. 같은 판결은 그러한 해석을 거친 뒤에도 약관 조항이 객관적으로 다의적으로 해석되고 각각의 해석이 합리성이 있는 등 뜻이 명확하지 않은 경우에 고객에게 유리하게 해석하고, 일의적으로 해석된다면 고객에게 유리하게 해석할 여지가 없다고 보았다. 그 위에서 항소심은 제재 근거 규정을 약관법이 적용되는 약관으로 보더라도, 별표 2가 승인 없는 협약 내용 변경을 제재사유로 둔 것은 주무부처의 지원을 받는 사업의 수행 과정을 더 투명하게 운영할 필요 때문이라고 보았다. 지원금 전액 환수는 협약 내용을 준수하지 않은 기업이 지원금을 그대로 보유하게 할 수 없다는 취지로 보여, 전액 환수를 하도록 하는 것이 공정하고 합리적인 해석에 해당하지 않는다고 보기는 어렵다고 하였다. 이 사건 사업에 한하여 2년 동안 참여를 제한하는 것도 협약을 공정하고 합리적이지 않게 해석한 것이라고 보기 어렵다고 보고, 제재기준이 거래관행을 벗어났다거나 공급기업이 예상하기 어려워 약관법에 위반된다고 보기 어렵다며 원고의 항소를 기각하였다.
   

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