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[사례분석] 도시철도 연장구간 운영협약의 위탁기간: 시설물 존속시까지 약정과 공유재산법 적용 배제

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구 도시철도법(2012. 12. 18. 법률 제11591호로 개정되기 전의 것) 제4조 (사업면허 등)

① 도시철도사업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관의 면허를 받아야 한다.

② 국토해양부장관은 제1항에 따라 도시철도사업의 면허를 줄 때에는 도시교통의 원활화와 이용자의 안전 및 편의증진을 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다.

③ 도시철도사업 면허를 받은 자가 도시철도사업을 양도하거나 합병하려는 경우에는 미리 국토해양부장관에게 신고하여야 한다.

④ 도시철도사업 면허를 받은 자가 도시철도사업을 휴업하거나 폐업하려는 경우에는 미리 국토해양부장관의 허가를 받아야 한다.

[전문개정 2009.4.1]

구 도시철도법(2012. 12. 18. 법률 제11591호로 개정되기 전의 것) 제15조 (건설 및 운영의 위탁)

① 국가나 지방자치단체가 도시철도건설자인 경우에는 도시철도의 건설과 운영을 법인에 위탁할 수 있다. 이 경우 지방자치단체인 도시철도건설자는 국토해양부장관의 승인을 받아야 한다.

② 제1항의 위탁에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

③ 제1항에 따라 수탁자가 건설한 도시철도의 시설물(도시철도의 차량ㆍ기계ㆍ기구 등을 포함한다. 이하 같다)은 위탁한 국가 또는 지방자치단체에 귀속(歸屬)한다.

④ 제3항에 따른 도시철도 시설물의 귀속절차는 대통령령으로 정한다.

⑤ 제1항에 따라 도시철도의 건설과 운영을 수탁(受託)한 자는 그 건설과 운영에 관하여 책임을 진다.

[전문개정 2009.4.1]

구 도시철도법(2012. 12. 18. 법률 제11591호로 개정되기 전의 것) 제23조 (다른 법률에 따른 인·허가 등의 의제)

① 도시철도사업 면허를 받은 자가 제4조의3제1항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우에는 다음 각 호의 허가, 인가, 동의, 협의 또는 승인 등을 받은 것으로 본다. <개정 2010.5.31, 2011.4.14, 2011.8.4>

1. 「공유수면관리법」 제5조에 따른 공유수면의 점용ㆍ사용허가, 같은 법 제6조에 따른 협의 또는 승인, 같은 법 제8조에 따른 실시계획 승인 또는 신고

2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정(같은 법 제2조제6호에 따른 기반시설의 경우만 해당한다), 같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 실시계획의 인가

3. 「농지법」 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의

4. 「도로법」 제34조에 따른 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제38조에 따른 도로점용허가

5. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 및 제15조에 따른 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항 및 제4항에 따른 입목벌채등의 허가ㆍ신고

6. 「소방시설 설치ㆍ유지 및 안전관리에 관한 법률」 제7조제1항에 따른 건축허가등의 동의

7. 「수도법」 제52조에 따른 전용상수도의 인가, 같은 법 제54조에 따른 전용공업용수도의 인가

8. 「전기사업법」 제61조에 따른 전기사업용 전기설비 공사계획의 인가 또는 신고, 같은 법 제62조에 따른 자가용전기설비의 공사계획의 인가 또는 신고

9. 「하수도법」 제16조에 따른 공공하수도 사업의 허가, 같은 법 제24조에 따른 공공하수도의 점용허가

10. 「하천법」 제30조에 따른 하천공사 시행의 허가, 같은 법 제33조에 따른 하천의 점용허가, 같은 법 제50조에 따른 하천수의 사용허가

② 국토해양부장관이 제4조의3제1항에 따른 사업계획을 승인할 때 제1항 각 호에 해당하는 내용이 있는 경우에는 관계 부처의 장과 미리 협의하여야 한다.

③ 도시교통권역에서의 도시철도의 건설ㆍ운영에 관하여는 다른 법률에도 불구하고 이 법에 따른다. 다만, 이 법에 특별한 규정이 없는 경우에는 「철도건설법」, 「철도사업법」, 「철도안전법」 및 「궤도운송법」의 관계 규정을 준용한다. <개정 2009.4.22>

[전문개정 2009.4.1]

구 공유재산 및 물품 관리법(2015. 1. 20. 법률 제13017호로 개정되기 전의 것) 제27조 (행정재산의 관리위탁)

① 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁(이하 "관리위탁"이라 한다)할 수 있다.

② 제1항에 따라 행정재산의 관리위탁을 받은 자는 제20조에 따라 해당 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 받은 자로 본다. <신설 2010.2.4>

③ 제2항에 따라 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 받은 것으로 보는 자는 관리위탁의 조건에 위반되지 아니하는 범위에서 해당 행정재산을 제3자에게 전대(轉貸)할 수 있다. <신설 2010.2.4>

④ 제1항에 따라 관리위탁을 받은 자는 미리 해당 지방자치단체의 장의 승인을 받아 이용료를 징수하여 이를 관리에 드는 경비에 충당하거나, 그 행정재산의 효율적 관리 등으로 인하여 이용료 수입이 증대된 경우 그 증대된 수입의 전부 또는 일부를 관리위탁을 받은 자의 수입으로 할 수 있다. <개정 2010.2.4>

⑤ 지방자치단체는 관리위탁을 받은 자에게 관리에 드는 경비를 지원할 수 있다. <개정 2010.2.4>

⑥ 다음 각 호의 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2010.2.4>

1. 관리위탁을 받을 수 있는 자의 자격

2. 관리위탁의 기간 및 수탁재산의 관리

3. 제2항에 따른 이용료의 경비에의 충당

4. 이용료 증대분의 전부 또는 일부의 위탁자 수입으로의 대체

5. 그 밖에 관리위탁에 관하여 필요한 사항

구 공유재산 및 물품 관리법 시행령(2013. 6. 21. 대통령령 제24631호로 개정되기 전의 것) 제19조 (관리위탁 행정재산의 수탁 자격 및 기간)

① 법 제27조제1항에 따라 행정재산을 관리위탁할 때 해당 행정재산의 관리를 위하여 특별한 기술과 능력이 필요한 경우에는 그 기술과 능력을 갖추는 등 해당 행정재산을 관리하기에 적합한 자에게 관리위탁을 하여야 한다.

② 행정재산의 관리위탁기간은 5년 이내로 하되, 한 번만 갱신할 수 있다. 이 경우 갱신기간은 5년 이내로 한다.

③ 제2항에도 불구하고 그 기간을 두 번 이상 갱신할 필요가 있을 때에는 갱신할 때마다 조례로 정하는 바에 따라 수탁자의 관리능력 등을 평가한 후 그 기간을 갱신할 수 있다. 이 경우 갱신기간은 갱신할 때마다 5년을 초과할 수 없다.

④ 관리위탁 행정재산의 수탁자가 수탁재산의 일부를 사용ㆍ수익하거나 다른 사람으로 하여금 사용ㆍ수익하게 하려는 경우에는 관리위탁기간 내에서 하여야 한다.

대법원 2009. 1. 15. 선고 2008다74130 판결

판시사항

확인의 소 제기 전·후에 권리관계를 다투던 피고가 항소심에서 그 권리관계를 다투지 않는 경우,  확인의 이익이 있는지 여부(적극)

판결요지

권리관계에 대하여 당사자 사이에 아무런 다툼이 없어 법적 불안이 없으면 원칙적으로 확인의 이익이 없다고 할 것이나, 피고가 권리관계를 다투어 원고가 확인의 소를 제기하였고 당해 소송에서 피고가 권리관계를 다툰 바 있다면 특별한 사정이 없는 한 항소심에 이르러 피고가 권리관계를 다투지 않는다는 사유만으로 확인의 이익이 없다고 할 수 없다.

대법원 2008. 3. 13. 선고 2007다76603 판결

판시사항

[1] 계약문서에 나타난 당사자의 의사해석이 문제되는 경우, 법률행위의 해석 방법

[2] 실제 매매계약을 체결한 행위자가 자신의 이름 뒤에 “외 ○인”을 기재하는 방식으로 불특정인을 추가하여 매매계약서상의 매수인을 표시한 경우, 계약상 매수인의 지위가 인정되는 범위

[3] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상의 허가구역 내 토지에 관한 매매계약이 토지거래허가를 받지 않아 유동적 무효의 상태에 있는 경우, 이에 기하여 지급한 계약금의 부당이득반환청구가 인정되는 경우

판결이유 발췌

법률행위의 해석은 당사자가 그 표시행위에 부여한 객관적인 의미를 명백하게 확정하는 것으로서 당사자 사이에 계약의 해석을 둘러싸고 이견이 있어 계약문서에 나타난 당사자의 의사해석이 문제되는 경우에는 문언의 내용, 그와 같은 약정이 이루어진 동기와 경위, 약정에 의하여 달성하려는 목적, 당사자의 진정한 의사 등을 종합적으로 고찰하여 논리와 경험칙에 따라 합리적으로 해석하여야 할 것이다.

대법원 2017. 9. 26. 선고 2015다245145 판결

판시사항

[1] 보험계약의 내용이 반드시 보험약관의 규정에 국한되는지 여부(소극) 및 보험약관이 계약당사자 사이에 구속력을 갖는 근거

[2] 보험약관의 해석에서 객관적 해석의 원칙과 개별 약정 우선의 원칙

[3] 당사자 사이에 계약의 해석을 둘러싸고 이견이 있어 당사자의 의사 해석이 문제 되는 경우, 계약의 해석 방법

[4] 甲 보험회사가 乙과 체결한 보험계약에서 乙이 소유하는 지게차의 사고로 인하여 피보험자들이 손해배상책임을 짐으로써 입는 손해를 보상하고, 담보내용은 ‘대인배상Ⅰ(책임보험)’로 정하였는데, 丙이 乙의 승낙하에 지게차를 운전하던 중 丁을 충격하는 사고가 발생하여 丁이 상해를 입은 사안에서, 甲 회사는 보험계약에 따라 보험금을 지급할 의무가 있고, 위 지게차가 자동차손해배상 보장법이 적용되는 건설기계에 해당하지 않는다는 이유를 들어 보험금의 지급을 거부할 수 없다고 한 사례

판결요지

[1] 보험계약은 당사자 일방이 약정한 보험료를 지급하고 상대방이 재산 또는 생명이나 신체에 관하여 불확정한 사고가 생길 경우에 일정한 보험금액 그 밖의 급여를 지급할 것을 약정함으로써 효력이 생기는 불요식의 낙성계약이므로, 계약 내용이 반드시 보험약관의 규정에 국한되지는 않는다. 그리고 보험약관이 계약당사자 사이에 구속력을 갖는 것은 그 자체가 법규범이거나 또는 법규범적 성질을 가지기 때문이 아니라 당사자가 약관의 규정을 계약 내용에 포함시키기로 합의하였기 때문이다.

[2] 약관의 규제에 관한 법률(이하 ‘약관법’이라 한다) 제5조 제1항 후단은 “약관은 고객에 따라 다르게 해석되어서는 아니 된다.”라고 하여 객관적 해석의 원칙을 정하고 있다. 보험약관의 해석은 계약의 상대방이 아닌 평균적인 고객을 기준으로 약관을 사용하여 체결된 모든 계약에 통일적으로 해석되어야 한다. 그러나 보험사업자와 고객이 약관에서 정하고 있는 사항에 관하여 약관의 내용과 다르게 합의한 때에는 개별 약정으로 정한 사항이 약관보다 우선해서 계약의 내용이 된다(약관법 제4조).

[3] 당사자 사이에 계약의 해석을 둘러싸고 이견이 있어 당사자의 의사 해석이 문제 되는 경우에는 계약의 내용, 계약이 체결된 동기와 경위, 계약으로 달성하려는 목적, 당사자의 진정한 의사 등을 종합적으로 고찰하여 논리와 경험칙에 따라 합리적으로 해석하여야 한다.

[4] 甲 보험회사가 乙과 체결한 보험계약에서 乙이 소유하는 지게차의 사고로 인하여 피보험자들이 손해배상책임을 짐으로써 입는 손해를 보상하고, 담보내용은 ‘대인배상Ⅰ(책임보험)’로 정하였는데, 丙이 乙의 승낙하에 지게차를 운전하던 중 丁을 충격하는 사고가 발생하여 丁이 상해를 입은 사안에서, 보험계약의 체결 경위, 담보내용 및 이행과정과 함께 甲 회사는 위 지게차가 자동차손해배상 보장법(이하 ‘자동차손배법’이라 한다)이 적용되는 건설기계에 해당하지 않는다는 것을 알고 보험계약을 승낙한 점, 자동차손배법상의 ‘자동차’에 해당하지 않는 지게차라도 자동차손배법이 적용되는 건설기계와 같이 취급하여 대인배상Ⅰ의 보상책임을 보장하는 내용의 자동차보험계약을 체결할 수 있고, 甲 회사의 보험약관의 가입대상 규정에서 일반 건설기계에 대한 가입 제한을 두고 있지 않은 점, 위 보험계약에서 대인배상Ⅰ에 따른 보상을 부정한다면 보험계약의 효력을 전면적으로 부정하는 결과가 되어 보험계약을 체결한 보험목적을 전혀 달성할 수 없는 점에 비추어 보면, 甲 회사는 위 지게차를 자동차손배법이 적용되는 건설기계와 같이 취급하여 그 운행과 관련해서 발생한 사고에 관하여 자동차손배법과 동일한 내용으로 보상하여 주기로 약정하였다고 볼 수 있으므로, 甲 회사는 보험계약에 따라 보험금을 지급할 의무가 있고,  위 지게차가 자동차손배법이 적용되는 건설기계에 해당하지 않는다는 이유를 들어 보험금의 지급을 거부할 수 없다고 한 사례.

대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두104 판결

판시사항

[1] 위법한 행정처분에 대한 취소판결이 확정된 경우, 행정청이 취할 조치 및 행정처분이 불복기간의 경과로 확정될 경우, 그 효력으로서 확정력의 의미

[2] 지방자치법 제17조 제1항에 따른 주민소송에서 다툼의 대상이 된 처분의 위법성을 판단하는 기준 및 주민소송에서 처분의 위법성은 해당 처분으로 지방자치단체의 재정에 손실이 발생하였는지만을 기준으로 판단해야 하는지 여부(소극)

[3] 공유재산에 해당하는 도로에 관하여 적용할 법률로서 공유재산 및 물품 관리법과 도로법의 관계

[4] 도로의 점용에 관하여 우선 적용될 법령 및 그 경우 구 공유재산 및 물품 관리법 제13조가 적용되는지 여부(소극)

[5] 甲 교회가 지구단위계획구역으로 지정되어 있던 토지 중 일부를 매수한 후 교회 건물을 신축하는 과정에서 乙 구(區) 소유 국지도로 지하에 지하주차장 진입 통로를 건설하고 지하공간에 건축되는 예배당 시설 부지의 일부로 사용할 목적으로 乙 구청장에게 위 도로 지하 부분에 대한 도로점용허가를 신청하였고, 乙 구청장이 위 도로 중 일부 도로 지하 부분을 甲 교회가 점용할 수 있도록 하는 내용의 도로점용허가처분을 하자, 甲 교회가 위 도로 지하 부분을 포함한 신축 교회 건물 지하에 예배당 등의 시설을 설치한 사안에서, 위 도로점용허가가 비례·형평의 원칙을 위반하였다고 본 원심판단을 수긍한 사례

[6] 취소소송에 의한 행정처분 취소의 경우에도 수익적 행정처분의 취소·철회 제한에 관한 법리가 적용되는지 여부(소극)

[7] 법문언에 모호함이 내포되어 있으나 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 법문언의 의미 내용을 확인할 수 있고 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없는 경우,  명확성원칙에 반한다고 할 수 있는지 여부(소극)

[8] 지방자치법 제17조 제1항 중 ‘재산의 취득·관리·처분에 관한 사항’ 부분이 명확성원칙에 반하는지 여부(소극)

판결요지

[1] 어떤 행정처분을 위법하다고 판단하여 취소하는 판결이 확정되면 행정청은 취소판결의 기속력에 따라 그 판결에서 확인된 위법사유를 배제한 상태에서 다시 처분을 하거나 그 밖에 위법한 결과를 제거하는 조치를 할 의무가 있다(행정소송법 제30조). 그리고 행정처분이 불복기간의 경과로 인하여 확정될 경우 그 확정력은, 처분으로 인하여 법률상 이익을 침해받은 자가 해당 처분이나 재결의 효력을 더 이상 다툴 수 없다는 의미일 뿐, 더 나아가 판결에 있어서와 같은 기판력이 인정되는 것은 아니어서 처분의 기초가 된 사실관계나 법률적 판단이 확정되고 당사자들이나 법원이 이에 기속되어 모순되는 주장이나 판단을 할 수 없게 되는 것은 아니다.

[2] 지방자치법 제16조, 제17조 제1항, 제2항 제2호, 제17항의 내용과 체계에다가 주민소송 제도의 입법 취지와 법적 성질 등을 종합하면, 주민소송에서 다툼의 대상이 된 처분의 위법성은 행정소송법상 항고소송에서와 마찬가지로 헌법, 법률, 그 하위의 법규명령, 법의 일반원칙 등 객관적 법질서를 구성하는 모든 법규범에 위반되는지 여부를 기준으로 판단하여야 하는 것이지, 해당 처분으로 지방자치단체의 재정에 손실이 발생하였는지만을 기준으로 판단할 것은 아니다.

[3] 구 공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제2조, 도로법 제1조 등 관련 규정들의 내용과 체계에다가 두 법률의 입법 목적 등을 종합하면, 공유재산 및 물품 관리법은 공유재산 및 물품의 취득, 관리·처분에 대한 사항 일반을 규율하는 일반법의 성격을 지니는 반면, 도로법은 일반 공중의 교통에 제공되는 시설이라는 도로의 기능적 특성을 고려하여 그 소유관계를 불문하고 특수한 공법적 규율을 하는 법률로서 도로가 공유재산에 해당하는 경우 공유재산 및 물품 관리법보다 우선적으로 적용되는 특별법에 해당한다.

[4] 구 도로법(2010. 3. 22. 법률 제10156호로 개정되기 전의 것) 제38조, 구 도로법 시행령(2012. 11. 27. 대통령령 제24205호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제28조 제5항 각호, 그리고 도로점용허가의 대상이 되는 공작물 또는 시설의 구조기준을 정한 구 도로법 시행령 제28조 제1항 [별표 1의2]의 내용과 체계에다가 구 공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공유재산법’이라 한다)과 도로법의 관계 등을 종합하면, 도로법령은 구 공유재산법 제13조에 대한 특별 규정이므로, 도로의 점용에 관해서는 위 도로법령의 규정들이 우선적으로 적용되고 구 공유재산법 제13조는 적용되지 않는다.

[5] 甲 교회가 지구단위계획구역으로 지정되어 있던 토지 중 일부를 매수한 후 교회 건물을 신축하는 과정에서 乙 구(區) 소유 국지도로 지하에 지하주차장 진입 통로를 건설하고 지하공간에 건축되는 예배당 시설 부지의 일부로 사용할 목적으로 乙 구청장에게 위 도로 지하 부분에 대한 도로점용허가를 신청하였고, 乙 구청장이 위 도로 중 일부 도로 지하 부분을 2010. 4. 9.부터 2019. 12. 31.까지 甲 교회가 점용할 수 있도록 하는 내용의 도로점용허가처분을 하자, 甲 교회가 위 도로 지하 부분을 포함한 신축 교회 건물 지하에 예배당 등의 시설을 설치한 사안에서, 예배당, 성가대실, 방송실과 같은 지하구조물 설치를 통한 지하의 점유는 원상회복이 쉽지 않을 뿐 아니라 유지·관리·안전에 상당한 위험과 책임이 수반되고, 이러한 형태의 점용을 허가하여 줄 경우 향후 유사한 내용의 도로점용허가신청을 거부하기 어려워져 도로의 지하 부분이 무분별하게 사용되어 공중안전에 대한 위해가 발생할 우려가 있으며, 위 도로 지하 부분이 교회 건물의 일부로 사실상 영구적·전속적으로 사용되게 됨으로써 도로 주변의 상황 변화에 탄력적·능동적으로 대처할 수 없게 된다는 등의 사정을 들어, 위 도로점용허가가 비례·형평의 원칙을 위반하였다고 본 원심판단을 수긍한 사례.

[6] 수익적 행정처분에 대한 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 허용될 수 있다는 법리는, 처분청이 수익적 행정처분을 직권으로 취소·철회하는 경우에 적용되는 법리일 뿐 쟁송취소의 경우에는 적용되지 않는다.

[7] 법치국가 원리의 한 표현인 명확성원칙은 모든 기본권제한 입법에 대하여 요구되나, 명확성원칙을 산술적으로 엄격히 관철하도록 요구하는 것은 입법기술상 불가능하거나 현저히 곤란하므로 입법기술상 추상적인 일반조항과 불확정개념의 사용은 불가피하다. 따라서 법문언에 어느 정도의 모호함이 내포되어 있다고 하더라도 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 법문언의 의미 내용을 확인할 수 있고 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다.

[8] 지방자치법 제17조 제1항 중 ‘재산의 취득·관리·처분에 관한 사항’ 부분이 ‘재산의 취득·관리·처분’이라는 일반·추상적 용어를 사용하고 있더라도, ‘재산’, ‘취득’, ‘관리’, ‘처분’ 개념은 다수의 법률에서 널리 사용하는 용어이고, 특히 지방자치단체의 재산에 관한 사항을 규율하고 있는 지방자치법과 구 공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되기 전의 것) 등 관련 법률의 조항들을 통해 의미를 파악하는 것이 가능하며, 어떤 ‘재산의 취득·관리·처분’에 관한 행위가 주민소송의 대상이 되는지는 결국 법원이 주민소송 제도의 입법 취지를 고려하여 구체적으로 심리하여 판단해야 할 영역이다.

나아가 대법원은 "도로 등 공물이나 공공용물을 특정 사인이 배타적으로 사용하도록 하는 점용허가가 도로 등의 본래 기능 및 목적과 무관하게 그 사용가치를 실현·활용하기 위한 것으로 평가되는 경우에는 주민소송의 대상이 되는 재산의 관리·처분에 해당한다고 보아야 한다."라고 판시하여 주민소송의 대상에 관하여 구체적인 판단 기준을 제시한 바 있다.

따라서 지방자치법 제17조 제1항 중 ‘재산의 취득·관리·처분에 관한 사항’ 부분은 명확성원칙에 반하지 아니한다.