대법원 1993. 6. 29. 선고 92누19194 판결

의령군수

부산고등법원 1992.11.4. 선고 92구473 판결

상고를 기각한다.

상고비용은 피고의 부담으로 한다.

상고이유를 본다.

제1점에 대하여

에 의하면, 원고는 ○○농업협동조합 및 ○○축산업협동조합의 조합원으로서 그 소유의 이 사건 농지를 한우 30두를 사육할 수 있는 축사부지 및 목장용지로 전용하기 위하여, 1991.12.26.과 1992.1.10. 2회에 걸쳐 피고에게 농어촌발전특별조치법 제47조 제1항, 같은 법시행령 제57조 제1호, 농지의보전및이용에관한법률시행규칙 제11조의2 제1항에 의하여 농지전용신고를 하고, 1992.1.11.경 부터 이 사건 농지 위에 147.84㎡의 경량철골조 축사를 신축하기 시작하였는데, 피고는 위 시행규칙 제6조, 제6조의2의 규정에 의한 가례면 농지관리위원회의 심사결과 인근 농지에 악영향을 미칠 우려가 있어 인근 농지소유자 및 지역주민의 집단민원을 초래할 소지가 있다는 이유로 원고의 위 농지전용신고를 반려함과 동시에 원고의 농지전용을 위법하다 하여 같은 해 1.11과 1.17.에 각 원상회복명령을 내렸다가, 원상복구가 되지 아니하자 같은 해 1.25. 원고에 대하여 농지의보존및이용에관한법률 제15조, 행정대집행법 제2조, 제3조 제1항의 규정에 따라 원상회복을 위한 행정대집행을 할 것을 내용으로 한 이 사건 계고처분을 하였다는 것이고, 원고는 1992.1.24. 피고에게 이 사건 계고처분보다 앞서 내려진 농지전용신고반려처분에 관하여 피고를 심리기관으로 하여 그 시정, 취소를 구하는 이의 신청이라는 서면을 제출하였는데, 피고는 이 이의 신청서를 단순한 민원으로 보고 민원회신만을 한 채, 현재에 이르기까지 행정심판법에 따른 재결청인 경상남도지사에게 이의 신청서를 송부하지 아니한 채 방치하고 있다는 것이다.

논지는 위의 이의 신청은 민원사무처리규정(대통령령 제12598호) 제2조의규정에 따른 민원일 뿐 행정심판법에 따른 행정심판 청구라고 볼 수 없다는 것이나, 받아들일 수 없다.

그리고 심판 청구인은 일반적으로 전문적 법률지식을 갖고 있지 못하여 제출된 서면의 취지가 불명확한 경우가 적지 않을 것이나 이러한 경우에도 행정청으로서는 그 서면을 가능한 한 제출자의 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 하는 것이다 (당원 1990.6.8. 선고 90누851 판결, 1992.4.10. 선고 91누7798 판결 각 참조).

그런데 원고가 제출한 이의 신청서(을 제16호증)에 의하면, 원고는 이 사건 농지전용신고의 반려처분이 있음을 알고 1992.1.24. 피고를 상대로 그 처분이 부당하다는 내용의 이의 신청을 한 사실을 알 수 있는 바, 그 신청서에는 그 제목이 “이의 신청”으로 되어 있고, 청구인과 피신청인의 표시, 심판 청구 취지와 이유 등 행정심판법 제19조 제2항 소정의 사항들을 구분하여 기재하고 있지 아니하여 행정심판 청구서로서의 형식을 다 갖추고 있다고 볼 수는 없으나, 신청서에 피청구인인 처분청과 청구인의 이름 및 주소가 기재되어 있고 청구인의 기명날인이 되어 있으며, 신청서의 기재내용에 의하여 심판 청구의 대상이 되는 행정처분의 내용과 심판 청구의 취지 및 이유를 알 수 있고, 거기에 기재되어 있지 않은 재결청, 처분이 있는 것을 안 날, 처분을 한 행정청의 고지의 유무 및 그 내용 등의 불비한 점은 어느 것이나 그 보정이 가능한 것이므로, 위의 이의 신청서는 피고의 농지전용신고서반려처분에 대한 행정심판 청구로 보는 것이 옳을 것이다.

따라서, 이 이의 신청서를 행정심판 청구서로 본 원심의 판단은 정당하고, 거기에 행정심판법 제19조의 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.

그런데 이 사건 계고처분은 농지전용신고가 부적법하고 농지의 전용이 불법임을 전제로 하는 것이어서 농지전용신고서반려처분과는 그 분쟁사유가 공통성을 내포하고 있고, 또 농지전용신고가 적법하다면 그 신고서반려처분과 아울러 이 사건 계고처분도 위법하게 되는 것이어서 내용상 서로 관련된 처분이라 할 것이므로, 농지전용신고서반려처분에 대하여 행정심판을 거친 이상 다시 이 사건 계고처분에 대하여 별도의 행정심판을 거칠 필요는 없다고 할 것이다.

따라서 논지는 이유가 없다.

제2점에 대하여

1.  원심이 인정한 사실에 의하면, 원고는 이 사건 농지전용신고시에 그 사육하는 한우로 부터 배출될 오수, 오물을 정화할 수 있는 정화조설치계획 등 피해방제계획서까지 첨부함으로써, 관할 농지관리위원회로 부터 원고의 농지전용은 인근 농지의 주민들이 축사 건립을 반대하고 있어서 인근 농지에 미치는 악영향이 있다는 점을 제외하고는 농지의보전및이용에관한법률시행규칙 제6조 제1항 제1,2,4 내지 6호 소정의 심사기준에 적합하나, 그 제3호의 심사기준에 벗어난다는 이유로 전용 부적합 의견의 확인을 받게 되었으나, 이 사건 농지를 비롯한 인근 농지들은 야산 사이에 난 10m폭의 도로주변에 위치하여 있고 또 인근 농지에는 1991.3.19.경 전용된 농지 위에 건립된 타인 소유의 축사시설이 위치하고 있고, 위 주민들의 반대 또한 확실한 근거도 없이 원고의 농지전용으로 축사가 들어서면 직, 간접의 피해가 전혀 없을 수 없으리라는 막연한 생각에서 비롯된 것이라는 것인바, 기록에 비추어 보면 원심의 이와 같은 사실인정은 정당한 것으로 수긍이 가고, 사실이 그러하다면 피고가 인근 농지 소유자나 주민들의 집단민원이 예상된다는 사유만으로 원고의 농지전용신고를 반려한 것은 위법하고, 원고의 위와 같은 농지전용이 허가를 얻지 않고서 한 불법전용이라는 전제 아래 한 피고의 이 사건 계고처분도 위법하다는 원심의 판단도 옳고, 거기에 소론과 같은 위법사유가 있다고 할 수 없다.

그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.