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[사례분석] 공유재산 무단점유 변상금 부과처분 취소소송: 비독점적 점유와 장기 방치 뒤 신뢰보호

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<핵심 요약>

상가 정면의 공유지가 주차 공간으로 쓰였다는 이유로 5년분 변상금을 부과받은 상가 소유 조합이 무단점유를 부인하고 신뢰보호원칙 위반을 들어 부과처분의 취소를 구한 사건이다. 법원은 무단점유가 반드시 독점적·배타적인 점유일 필요는 없다고 보고, 상가와 진출입로의 위치 관계 등에 비추어 원고가 공유지를 무단으로 점유·사용하였다고 판단하였다. 피고 측이 상가 지하층을 임차한 사실만으로는 묵인이나 보복 목적을 인정하기 어렵고 장기간 방치 뒤의 부과도 신뢰보호원칙에 반하지 않는다고 보아, 법원은 원고의 청구를 기각하였다.

자세한 기본 법리는 아래 위키를 참고하십시오.

• [유권해석] 공유재산 및 물품 관리법 제81조(변상금의 징수)
• 행정법상 신뢰보호원칙의 적용요건
• 신뢰보호 요건 - 행정청의 선행조치(공적인 견해표명)
   

1. 상가 정면 공유지의 주차 이용과 변상금 부과 경위

원고는 268㎡ 토지와 그 지상의 지하 1층·지상 4층 규모 근린생활시설 건물(이하 '이 사건 상가')을 소유하고, 이 사건 상가를 주사무소로 하여 신용사업 등을 영위하는 조합이다. 이 사건 상가에서 실제로 이용 가능한 공간은 3층까지이고, 1층과 2층은 원고의 영업장소와 사무실로 쓰인다. 3층은 처분보다 약 7년 전부터 약 2년 전까지 약 5년간 태권도장으로 임대되었다가 현재는 공실 상태이다.

원고 토지에 인접한 198㎡ 공유지는 기초지방자치단체 소유이고, 피고는 변상금 부과처분을 한 그 지방자치단체의 장이다. 그 가운데 상가와 인접한 71㎡ 부분(이하 '쟁점 토지')은 상가 바로 정면에 있고 대로에서 상가로 진입하는 경로에 위치하여, 오래전부터 주차 공간으로 사용되어 왔다. 원고는 처분보다 약 33년 전 대로에서 상가로 들어갈 때 반드시 지나야 하는 보도 약 18㎡ 부분에 차량 출입과 상가 진출입로 목적의 도로점용허가를 받고, 그 기간을 거듭 연장해 현재까지 점유·사용하고 있다.

피고 측은 처분보다 약 6년 전부터 약 1년 전까지 약 5년간 이 사건 상가의 지하 1층을 임차하여 사용하였다. 피고는 사전통지 및 의견제출 절차를 거친 뒤, 원고가 사용·수익허가 없이 쟁점 토지를 고객 등을 위한 주차장 용도로 점유·사용하였다는 이유로 처분일 전날까지 5년간에 대하여 4천만 원대의 변상금을 부과하였다. 원고는 쟁점 토지를 점유·사용하지 않았고 처분이 신뢰보호원칙에도 위반된다고 주장하며 부과처분의 취소를 구하였다.

2. 주차 이용의 무단점유 여부와 신뢰보호 위반 다툼

• 가. 사용·수익허가 없는 공유재산 점유와 변상금 부과 요건
  
  공유재산 및 물품 관리법 제81조 제1항 본문은 지방자치단체의 장 등이 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 변상금으로 징수하도록 정한다. 같은 법 제2조 제9호는 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유한 자를 무단점유자라 하고, 사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 허가나 계약 없이 계속 사용·수익하거나 점유한 자도 이에 포함한다. 다만 제81조 제1항 단서는 두 경우에 변상금을 징수하지 않도록 한다. 하나는 등기부나 그 밖의 공부상 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(상속인과 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우이다. 다른 하나는 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우이다.

• 나. 상가 정면 공유지의 위치와 별도 주차장이 이용 주체 판단에 미치는 영향
  
  원고는 쟁점 토지를 주차장으로 점유·사용하지 않았다고 다투면서, 이 사건 상가 서쪽에 전용 주차장이 있고 상가 방문자들은 도로점용허가를 받은 보도를 거쳐 그 주차장에 주차하였다고 주장하였다. 그러므로 원고에게 쟁점 토지를 주차장으로 쓸 필요가 있었는지, 그리고 쟁점 토지의 위치와 진출입로의 조성 상태에 비추어 누가 어떤 용도로 그 토지를 써 왔다고 추단할 수 있는지가 문제되었다.

• 다. Q: 인근 주민도 차를 세울 수 있었던 공유지라면 무단점유가 부정되는가?
  
  대법원 판례는 그렇게 보지 않는다. 대법원 2019. 9. 9. 선고 2018두48298 판결은 행정재산에 관하여, 사용·수익허가 없이 행정재산을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용·수익하거나 점유하면 공유재산 및 물품 관리법 제81조 제1항의 무단점유에 해당한다고 보았다. 그 사용이 반드시 독점적·배타적일 필요는 없으며, 점유 부분이 동시에 일반 공중의 이용에 제공되고 있다고 하여 점유가 아니라고 할 수는 없다고 하였다. 이 사건에서 원고는 인근 상가를 이용하는 불특정 다수의 주민들이 쟁점 토지에 차량을 주차한 것으로 추정된다고 주장하였다.

• 라. 장기간 이용현황을 방치한 뒤 한 변상금 부과처분과 신뢰보호원칙
  
  원고는 피고 측이 약 5년간 상가 지하 1층을 임차해 쟁점 토지의 이용현황을 잘 알면서도 변상금을 부과하지 않고 묵인해 왔으며, 원고가 임대차계약 갱신을 거절하자 보복 목적으로 처분하였다고 주장하였다. 행정기본법 제12조 제1항은 행정청이 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하도록 정한다. 같은 조 제2항은 행정청이 권한 행사의 기회가 있음에도 장기간 권한을 행사하지 아니하여 국민이 그 권한이 행사되지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있으면 그 권한을 행사해서는 안 된다고 정한다. 다만 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우는 예외로 한다.
   

3. 주차 공간 이용의 무단점유 인정과 신뢰보호 판단

• 가. 허가 없이 쟁점 토지를 점유·사용하였다고 보아 무단점유를 인정하였다
  
  법원은 변상금 부과 대상인 무단점유가 반드시 독점적·배타적인 점유일 필요는 없다는 법리를 전제로 삼았다. 공유재산 및 물품 관리법 제6조 제1항도 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다고 정한다. 법원은 서증과 변론 전체의 취지에 피고가 제출한 영상과 현장검증결과를 더해 여러 사정을 종합한 끝에, 원고가 공유지인 쟁점 토지를 무단으로 점유·사용하였다고 봄이 타당하다고 판단하였다.

• 나. 상가 정면 위치와 진출입로의 쓰임에서 방문자 주차 공간으로 추단하였다
  
  법원은 쟁점 토지가 상가 바로 정면에서 대로와 곧바로 연결되고, 경계턱이 제거되어 차도와 같은 높이로 조성된 진출입로가 사실상 상가 방문 차량이 쟁점 토지로 드나드는 통로로 쓰인다고 보았다. 서쪽 주차장은 차량 3대에서 4대 정도만 주차할 수 있는 소규모 면적이고, 그리로 이어지는 통로는 피고가 주민들을 위해 설치한 구조물과 운동기구 때문에 차량 1대가 겨우 지나갈 정도로 협소하였다. 서쪽 주차장에 주차된 차량 다수도 상가 방향으로 전면 주차되어 있어 옆 골목길로 진입한 것으로 보였으므로, 법원은 원고가 오랫동안 도로점용허가를 유지한 이유를 쟁점 토지로 드나드는 통로로 쓰기 위한 것으로 보았다. 이런 위치와 경계, 주변 이용 상황에 비추어 쟁점 토지는 주로 상가 방문자들을 위한 주차 공간으로 사용되었을 것으로 추단된다고 하였다.

• 다. 인근 시설 방문자의 주차 가능성만으로는 원고의 무단점유가 부정되지 않았다
  
  법원은 상가 주변에 병원이나 어린이집처럼 다수의 사람들이 드나드는 시설이 있어, 그 사람들이 쟁점 토지에 주차하였을 가능성을 배제할 수 없다고 보았다. 그러나 주변 병원과 어린이집 등은 별도의 주차 공간을 확보한 것으로 보이고, 바로 옆 병원 건물 정면의 전용 주차장과 쟁점 토지는 어느 정도 구획이 구분되어 관리되어 온 것으로 보인다고 하였다. 그렇다면 설령 주변 시설의 방문자들이나 인근 주민들이 종종 쟁점 토지에 주차한 사실이 있더라도, 원고가 쟁점 토지를 무단점유하지 않았다고 볼 수 없다고 판단하였다.

• 라. Q: 공유지 무단점유를 오래 방치하다가 변상금을 부과하면 신뢰보호원칙에 반하는가?
  
  이 사건 법원은 반하지 않는다고 보았다. 법원은 대법원 2008. 5. 15. 선고 2005두11463 판결 등을 참조하여, 지방자치단체가 공유재산의 무단점유를 장기간 방치한 후 변상금을 부과하더라도 절차적 정의와 신뢰보호의 원칙에 반한다거나 무단점유자의 사용·수익 권원이 인정될 수는 없다고 하였다. 그 대법원 판결은 국유재산의 점유·사용을 장기간 방치한 후 한 변상금 부과처분에 관하여 같은 취지로 판단한 것이다. 피고 측이 약 5년간 상가 지하 1층을 임차한 사실은 인정되지만, 그 사실만으로 피고가 쟁점 토지의 소유 관계와 이용현황을 알면서 묵인하였다거나 갱신 거절에 대한 보복 목적으로 처분하였다고 보기는 어렵다고 판단하였다. 오히려 피고는 쟁점 토지의 소유 관계, 경계, 이용현황을 정확하게 파악하지 못한 채 장기간 방치한 것으로 볼 수 있다고 하였다.
   

※ 관련 법률 인사이트

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