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38.취소소송의 피고적격
취소소송의 피고적격
행정소송법 제13조 [피고적격] ① 취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분등을 행한 행정청을 피고로 한다. 다만, 처분등이 있은 뒤에 그 처분등에 관계되는 권한이 다른 행정청에 승계된 때에는 이를 승계한 행정청을 피고로 한다. ② 제1항의 규정에 의한 행정청이 없게 된 때에는 그 처분등에 관한 사무가 귀속되는 국가 또는 공공단체를 피고로 한다. |
① 취소소송의 피고적격
㉠ 의의 : 피고적격이란 소송에서 피고가 될 수 있는 자격을 말한다. 행정소송법에서 ‘취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분 등을 행한 행정청을 피고로 한다.’고 규정하고 있다. 따라서 처분 행정청이 피고가 된다.
㉡ 취지 : 행정청 행위의 법적 효과는 권리·의무의 귀속주체인 국가 또는 지방자치단체 등 행정주체에 귀속되는 것이고, 행정청 자체는 법인격이 없어 민사소송법이 정하는 당사자능력이 없으므로 취소소송의 피고는 국가나 지방자치단체 등이어야 할 것이다. 그러나 행정소송법은 소송기술상의 편의를 도모하기 위하여 기관에 불과한 행정청에 대하여 당사자능력과 피고적격을 인정하고 있다(당사자소송에서 피고는 행정청이 아니라 행정주체이다).
② 행정청
㉠ 의의 : 행정청이란 국가 또는 공공단체의 기관으로서 국가나 공공단체의 의견을 결정하여 외부에 표시할 수 있는 기관을 말한다. 의사결정 표시기관이라는 점에서 행정조직법상의 행정청의 개념과 반드시 일치하지 않는다. 행정청은 입법·사법기관은 물론 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 행정기관, 공공단체 및 그 기관 또는 사인이 포함된다(대법원 1992. 11. 27. 선고 92누3618 판결).
㉡ 행정청의 종류
ⓐ 독임제 행정청(단독 행정청)
(ⅰ) 독임제 행정청이란 그 구성원이 1명인 행정기관을 말한다. 독임제 행정청은 행정기관의 책임을 분명히 하고 신속한 행정을 할 수 있도록 하는 장점을 가지고 있다.
(ⅱ) 독임제 행정청으로는 정부조직법상의 부·처·청의 장(장관, 처장, 청장), 외국(外局)의 장(경찰서장, 소방서장 등), 지방자치단체의 장, 권한을 위임받은 행정기관 등이 있다.
ⓑ 합의제 행정청
(ⅰ) 합의제 행정청이란 그 구성원이 2명 이상이며 행정기관의 의사결정이 복수인 구성원의 합의에 의해 이루어지는 행정기관을 말한다.
(ⅱ) 공정거래위원회, 토지수용위원회, 방송위원회 등 각종 합의제 행정청이 한 처분에 대하여는 그 합의제의 대표가 아닌 합의제 행정청 자체가 피고가 된다. 그러나 특별규정이 있는 경우, 예컨대 중앙노동위원회의 처분에 대한 소는 ‘중앙노동위원회위원장’을 피고로 하고(노동위원회법 제27조), 중앙해양안전심판원의 재결에 관한 소는 ‘중앙심판원장’을 피고로 하고(해양사고의 조사 및 심판에 관한 법률 제75조) 있다. 또 판례는 시·도 인사위원회 위원장은 7급 지방공무원 신규임용시험 불합격결정에 대한 취소소송의 피고 적격을 가진다고 하고 있다(대판 1997.3.28, 95누7055).
| 합의제 행정청이 피고적격 | 합의제 행정청의 장이 피고적격 |
| • 공정거래위원회 • 토지수용위원회 • 행정심판위원회 • 공무원소청심사위원회 • 국민권익위원회 • 금융위원회 • 방송위원회 • 저작권심의조정위원회 • 감사원 | • 중앙노동위원회의 처분 - 중앙노동위원회위원장 • 중앙해양안전심판원의 재결 - 중앙해양안전심판원장 • 지방공무원 신규임용시험 불합격결정 - 시·도 인사위원회 위원장 |
참고: 행정청이 아닌 기관의 종류
| 보조기관 | 행정청에 소속되어 행정청을 보조하거나 행정청의 명을 받아 사무에 종사하는 기관이다(각부의 차관, 실장, 국장, 부지사 등). 다만 권한을 위임하는 경우에는 위임의 범위 안에서 행정청이 될 수 있다(장관이 차관에게 권한을 위임). |
| 보좌기관 | 행정청 또는 행정보조기관을 보좌하는 기관이다(대통령실, 국무총리실, 차관보 등). |
| 의결기관 | 행정주체의 의사를 결정하는 권한만을 가지고, 이를 외부에 표시할 권한이 없는 기관이다(경찰위원회, 공무원징계위원회). |
| 자문기관 | 행정청에 의견이나 자문을 제시하는 기관이다. |
| 집행기관 | 행정청의 의사를 집행하는 기관이다(경찰공무원, 세무공무원). |
| 감독기관 | 행정기관의 업무나 회계를 감독하고 조사하는 기관이다. |
㉢ 공법인, 공무수탁사인 등
ⓐ 공법인(공법상 사단, 공법상 재단, 영조물 법인)도 국가나 지방자치단체의 사무를 위임받아 행위하는 범위 내에서 ‘행정청’이 되며 항고소송의 피고적격을 갖는다(예: 공무원연금관리공단, 국민연금관리공단, 근로복지공단, 농업기반공사, 대한주택공사 등). 이 경우 행정권한을 위임받은 자는 공법인 자체이지 그 대표자가 아니므로 처분은 공법인의 이름으로 행하여지고, 그에 대한 항고소송의 피고도 공법인이고 그 대표자는 아니다.
판례: 성업공사가 한 공매처분에 대한 취소소송의 피고적격(성업공사) 성업공사가 체납압류된 재산을 공매하는 것은 세무서장의 공매권한 위임에 의한 것으로 보아야 할 것이므로, 성업공사가 한 그 공매처분에 대한 취소 등의 항고소송을 제기함에 있어서는 수임청으로서 실제로 공매를 행한 성업공사를 피고로 하여야 하고, 위임청인 세무서장은 피고적격이 없다(대법원 1997. 2. 28. 선고 96누1757 판결). |
ⓑ 공무수탁사인(개인)도 국가나 지방자치단체의 사무를 위임받아 행위하는 범위 내에서 ‘행정청’이 된다. 공무수탁사인은 행정주체이면서 행정청이 된다. 따라서 공무수탁사인은 항고소송 뿐만 아니라 당사자소송에서도 피고가 될 수 있다.
㉣ 지방의회와 지방자치단체의 장 : 조례가 취소소송의 대상이 되는 경우(처분적 조례)에는 조례를 공포한 지방자치단체의 장이 피고가 된다. 교육·학예에 관한 조례는 시·도교육감이 피고가 된다. 그러나 지방의회의원에 대한 징계의결, 의장에 대한 불신임의결, 지방의회의장선거의 처분청은 지방의회이므로 이들 처분에 대한 취소소송의 피고는 지방의회가 된다.
판례: 조례가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당되는 경우 및 그 경우 조례무효확인 소송의 피고적격(지방자치단체의 장) 조례에 대한 무효확인소송을 제기함에 있어서 행정소송법 제38조 제1항, 제13조에 의하여 피고적격이 있는 처분 등을 행한 행정청은, 행정주체인 지방자치단체 또는 지방자치단체의 내부적 의결기관으로서 지방자치단체의 의사를 외부에 표시한 권한이 없는 지방의회가 아니라, 구 지방자치법 제19조 제2항, 제92조에 의하여 지방자치단체의 집행기관으로서 조례로서의 효력을 발생시키는 공포권이 있는 지방자치단체의 장이다(대법원 1996. 9. 20. 선고 95누8003 판결 - 두밀분교폐지조례사건). |
③ 처분을 한 행정청
㉠ 의의
ⓐ 항고소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청이 피고가 된다. 행정처분을 하게 된 연유가 상급 행정청이나 타행정청의 지시나 통보에 의한 것이라 하더라도 처분을 행한 행정청이 피고가 된다.
ⓑ 실체법상 정당한 권한이 있는지는 본안 판단사항일 뿐 피고적격을 정함에 있어 고려할 사항이 아니다.
㉡ 처분청과 통지한 자가 다른 경우 : 처분청과 통지한 자가 다른 경우에는 처분청이 피고가 된다.
판례: 인천직할시의 사업장폐쇄명령처분을 통지한 인천직할시 북구청장이 위 처분의 취소를 구하는 소의 피고적격이 없다고 본 사례 피고인 인천직할시 북구청장이 인천직할시장 명의의 폐쇄명령서를 발부받아 "환경보전법 위반사업장 고발 및 폐쇄명령"이란 제목으로 위 폐쇄명령서를 첨부하여 위 무허가배출시설에 대한 폐쇄명령통지를 하였다면 위 폐쇄명령처분을 한 행정청은 어디까지나 인천직할시장이고, 피고는 인천직할시장의 위 폐쇄명령처분에 관한 사무처리를 대행하면서 이를 통지하였음에 지나지 않으며, … 피고를 위 폐쇄명령처분을 한 행정청으로 보고 제기한 이 사건 소는 피고적격이 없는 자를 상대로 한 것이어서 부적법하다(대법원 1990. 4. 27. 선고 90누233 판결). |
㉢ 권한의 위임·위탁의 경우 : 권한의 위임·위탁이란 행정청이 법령에 근거하여 자신에게 주어진 권한의 일부를 다른 행정청에 실질적으로 이전하여 수임청이 자신의 이름으로 처리하게 하는 것을 말한다. 권한의 위임·위탁이 있는 경우에는 현실적으로 처분을 한 수임청·수탁청이 피고가 된다. 권한의 위탁을 받은 공공단체 또는 사인도 그의 이름으로 처분을 한 경우에 처분청이 된다.
판례: 에스에이치(SH)공사가 택지개발사업 시행자인 서울특별시장으로부터 이주대책 수립권한을 포함한 택지개발사업에 따른 권한을 위임 또는 위탁받은 경우, 이주대책 대상자들이 에스에이치공사 명의로 이루어진 이주대책에 관한 처분에 대한 취소소송을 제기함에 있어 정당한 피고는 에스에이치공사가 된다(대법원 2007. 8. 23. 선고 2005두3776 판결). 판례: 한국도로공사는 국가로부터 유료도로 통행료 징수권이 포함된 유료도로관리권을 출자받아 양재~판교 간 경부고속국도 구간의 통행료 징수권을 행사할 권한을 적법하게 가지게 되었고, 이에 따라 피고 공사가 이 사건 처분을 한 것이지 피고 장관이 이 사건 처분을 하였다고 볼 수 없으므로 이 사건 소 중 피고 장관을 상대로 한 부분은 부적법하다(대법원 2005. 6. 24. 선고 2003두6641 판결). |
㉣ 내부위임의 경우
ⓐ 내부위임의 피고적격 : 내부위임이란 위임청이 특정사항에 관한 권한을 실질적으로는 하급행정청 또는 보조기관에 위임하면서 대외적으로 위임청의 명의로 행사하도록 하는 것을 말한다. 내부위임의 경우에는 처분권한이 위임되는 것이 아니므로 그 처분권한을 가진 원행정청의 이름으로 처분을 하여야 하며, 대외적으로 위임청의 명의로 한 이상 처분청은 여전히 위임청이므로 위임청이 피고가 된다.
| 판례: 행정관청이 특정한 권한을 법률에 따라 다른 행정관청에 이관한 경우와 달리 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그의 권한을 사실상 행하도록 하는 내부위임의 경우에는 수임관청이 그 위임된 바에 따라 위임관청의 이름으로 권한을 행사하였다면 그 처분청은 위임관청이므로 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 소송의 피고는 위임관청으로 삼아야 한다(대법원 1991. 10. 8. 선고 91누520 판결). |
ⓑ 내부위임을 받은 수임기관이 자신의 이름으로 권한을 행사하는 경우 : 내부위임을 받은 수임기관이 위임청의 명의가 아닌 수임기관이 자신의 이름으로 처분을 행하는 경우에는 권한없이 행한 위법한 처분이 된다. 이 경우에 취소소송의 대상이 되는 처분청이란 실제로 처분을 한 행정청을 말하므로 내부위임을 받아 실제로 처분을 한 행정청(수임기관)을 피고로 하여야 한다.
| 판례: 행정처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 행정소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분을 행한 행정청을 피고로 하여야 하며, 행정처분을 행할 적법한 권한 있는 상급행정청으로부터 내부위임을 받은데 불과한 하급행정청이 권한 없이 행정처분을 한 경우에도 실제로 그 처분을 행한 하급행정청을 피고로 하여야 할 것이지 그 처분을 행할 적법한 권한 있는 상급행정청을 피고로 할 것이 아니다(대법원 1991. 2. 22. 선고 90누5641 판결). |
㉤ 권한의 대리의 경우 : 대리관계를 밝히고 처분한 경우 피대리관청이 처분청으로 피고가 된다. 그러나 대리권을 수여받은 행정청이 대리관계를 밝히지 아니하고 자신의 명의로 처분을 할 권한이 없음에도 그 자신의 명의로 처분을 한 경우, 처분명의자인 당해 행정청이 항고소송의 피고가 되어야 하는 것이 원칙이다.
판례: 대리권을 수여받은 데 불과하여 그 자신의 명의로는 행정처분을 할 권한이 없는 행정청의 경우 대리관계를 밝힘이 없이 그 자신의 명의로 행정처분을 하였다면 그에 대하여는 처분명의자인 당해 행정청이 항고소송의 피고가 되어야 하는 것이 원칙이지만, 비록 대리관계를 명시적으로 밝히지는 아니하였다 하더라도 처분명의자가 피대리 행정청 산하의 행정기관으로서 실제로 피대리 행정청으로부터 대리권한을 수여받아 피대리 행정청을 대리한다는 의사로 행정처분을 하였고 처분명의자는 물론 그 상대방도 그 행정처분이 피대리 행정청을 대리하여 한 것임을 알고서 이를 받아들인 예외적인 경우에는 피대리 행정청이 피고가 되어야 한다(대법원 2006. 2. 23. 선고 2005부4 판결). 판례: 농지조성비 및 전용부담금 고지처분의 납입고지권자 명의가 농어촌진흥공사로 되어 있고 달리 대리관계 등이 표시되어 있지 아니하므로 그 처분을 외부적으로 한 행정청은 농어촌진흥공사라 보아야 하고, 농어촌진흥공사에게 정당한 권한이 있는지 여부를 불문하고 위 처분의 취소를 구하는 항소소송의 피고는 농어촌진흥공사가 되어야 한다(대법원 1994. 6. 14. 선고 94누1197 판결). |
