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주민의 권리 - 주민소환권

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지방자치법

제20조 [주민소환]

① 주민은 당해 지방자치단체의 장 및 지방의회의원(비례대표지방의회의원을 제외한다)을 소환할 권리를 가진다.

② 주민소환의 투표 청구권자·청구요건·절차 및 효력 등에 관하여는 따로 법률로 정한다.

주민소환에 관한 법률

제3조 [주민소환투표권]

① 제4조 제1항의 규정에 의한 주민소환투표인명부 작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 주민소환투표권이 있다.

1. 19세 이상의 주민으로서 당해 지방자치단체 관할구역에 주민등록이 되어 있는 자(「공직선거법」제18조의 규정에 의하여 선거권이 없는 자를 제외한다)

2. 19세 이상의 외국인으로서「출입국관리법」제10조의 규정에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 자 중 같은 법 제34조의 규정에 따라 당해 지방자치단체 관할구역의 외국인등록대장에 등재된 자

② 주민소환투표권자의 연령은 주민소환투표일 현재를 기준으로 계산한다.

제7조 [주민소환투표의 청구]

① 전년도 12월 31일 현재 주민등록표 및 외국인등록표에 등록된 제3조 제1항 제1호 및 제2호에 해당하는 자(이하 “주민소환투표청구권자”라 한다)는 해당 지방자치단체의 장 및 지방의회의원(비례대표 선거구시·도의회의원 및 비례대표 선거구자치구·시·군의회의원은 제외하며, 이하 “선출직 지방공직자”라 한다)에 대하여 다음 각 호에 해당하는 주민의 서명으로 그 소환사유를 서면에 구체적으로 명시하여 관할선거관리위원회에 주민소환투표의 실시를 청구할 수 있다.

1. 특별시장⋅광역시장⋅도지사(이하 “시·도지사”라 한다) : 당해 지방자치단체의 주민소환투표청구권자 총수의 100분의 10 이상

2. 시장⋅군수⋅자치구의 구청장 : 당해 지방자치단체의 주민소환투표청구권자 총수의 100분의 15 이상

3. 지역선거구시⋅도의회의원(이하 “지역구 시·도의원”이라 한다) 및 지역선거구자치구·시⋅군의회의원(이하 “지역구자치구·시·군의원”이라 한다) : 당해 지방의회의원의 선거구 안의 주민소환투표청구권자 총수의 100분의 20 이상

제8조 [주민소환투표의 청구제한기간]

제7조 제1항 내지 제3항의 규정에 불구하고, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 주민소환투표의 실시를 청구할 수 없다.

1. 선출직 지방공직자의 임기개시일부터 1년이 경과하지 아니한 때

2. 선출직 지방공직자의 임기만료일부터 1년 미만일 때

3. 해당 선출직 지방공직자에 대한 주민소환투표를 실시한 날부터 1년 이내인 때

제10조 [서명요청 활동의 제한]

① 소환청구인대표자와 서면에 의하여 소환청구인대표자로부터 서명요청권을 위임받은 자(이하 “소환청구인대표자 등”이라 한다)는 해당 선출직 지방공직자의 선거구의 전부 또는 일부에 대하여 「공직선거법」의 규정에 의한 선거가 실시되는 때에는 그 선거의 선거일 전 60일부터 선거일까지 그 선거구에서 서명을 요청할 수 없다.

제12조 [주민소환투표의 발의]

① 관할선거관리위원회는 제7조 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 주민소환투표청구가 적법하다고 인정하는 경우에는 지체 없이 그 요지를 공표하고, 소환청구인대표자 및 해당 선출직 지방공직자에게 그 사실을 통지하여야 한다.

② 관할선거관리위원회는 제1항의 규정에 따른 통지를 받은 선출직 지방공직자(이하 “주민소환투표대상자”라 한다)에 대한 주민소환투표를 발의하고자 하는 때에는 제14조 제2항의 규정에 의한 주민소환투표대상자의 소명요지 또는 소명서 제출기간이 경과한 날부터 7일 이내에 주민소환투표일과 주민소환투표안(소환청구서 요지를 포함한다)을 공고하여 주민소환투표를 발의하여야 한다.

제13조 [주민소환투표의 실시]

① 주민소환투표일은 제12조 제2항의 규정에 의한 공고일부터 20일 이상 30일 이하의 범위 안에서 관할선거관리위원회가 정한다. 다만, 주민소환투표대상자가 자진사퇴, 피선거권 상실 또는 사망 등으로 궐위된 때에는 주민소환투표를 실시하지 아니한다.

② 제12조 제2항의 규정에 의한 주민소환투표 공고일 이후 90일 이내에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 투표 또는 선거가 있을 때에는 제1항의 규정에 불구하고 주민소환투표를 그에 병합하거나 동시에 실시할 수 있다.

1.「주민투표법」에 의한 주민투표

2.「공직선거법」에 의한 선거·재선거 및 보궐선거(대통령 및 국회의원 선거를 제외한다)

3. 동일 또는 다른 선출직 지방공직자에 대한 주민소환투표

제14조 [소명기회의 보장]

① 관할선거관리위원회는 제7조 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 주민소환투표청구가 적법하다고 인정하는 때에는 지체없이 주민소환투표대상자에게 서면으로 소명할 것을 요청하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의하여 소명요청을 받은 주민소환투표대상자는 그 요청을 받은 날부터 20일 이내에 500자 이내의 소명요지와 소명서(필요한 자료를 기재한 소명자료를 포함한다)를 관할선거관리위원회에 제출하여야 한다. 이 경우 소명서 또는 소명요지를 제출하지 아니한 때에는 소명이 없는 것으로 본다.

제15조 [주민소환투표의 형식]

① 주민소환투표는 찬성 또는 반대를 선택하는 형식으로 실시한다.

② 지방자치단체의 동일 관할구역에 2인 이상의 주민소환투표대상자가 있을 때에는 관할선거관리위원회는 하나의 투표용지에 그 대상자별로 제1항의 규정에 의한 형식으로 주민소환투표를 실시할 수 있다.

제21조 [권한행사의 정지 및 권한대행]

① 주민소환투표대상자는 관할선거관리위원회가 제12조 제2항의 규정에 의하여 주민소환투표안을 공고한 때부터 제22조 제3항의 규정에 의하여 주민소환투표결과를 공표할 때까지 그 권한행사가 정지된다.

제22조 [주민소환투표결과의 확정]

① 주민소환은 제3조의 규정에 의한 주민소환투표권자(이하 “주민소환투표권자”라 한다) 총수의 3분의 1 이상의 투표와 유효투표 총수 과반수의 찬성으로 확정된다.

② 전체 주민소환투표자의 수가 주민소환투표권자 총수의 3분의 1에 미달하는 때에는 개표를 하지 아니한다.

제23조 [주민소환투표의 효력]

① 제22조 제1항의 규정에 의하여 주민소환이 확정된 때에는 주민소환투표대상자는 그 결과가 공표된 시점부터 그 직을 상실한다.

② 제1항의 규정에 의하여 그 직을 상실한 자는 그로 인하여 실시하는 이 법 또는「공직선거법」에 의한 해당 보궐선거에 후보자로 등록할 수 없다.

제24조 [주민소환투표소송 등]

① 주민소환투표의 효력에 관하여 이의가 있는 해당 주민소환투표대상자 또는 주민소환투표권자(주민소환투표권자 총수의 100분의 1 이상의 서명을 받아야 한다)는 제22조 제3항의 규정에 의하여 주민소환투표결과가 공표된 날부터 14일 이내에 관할선거관리위원회 위원장을 피소청인으로 하여 지역구 시⋅도의원, 지역구 자치구⋅시⋅군의원 또는 시장⋅군수⋅자치구의 구청장을 대상으로 한 주민소환투표에 있어서는 특별시⋅광역시⋅도선거관리위원회에, 시⋅도지사를 대상으로 한 주민소환투표에 있어서는 중앙선거관리위원회에 소청할 수 있다.

② 제1항의 규정에 따른 소청에 대한 결정에 관하여 불복이 있는 소청인은 관할선거관리위원회 위원장을 피고로 하여 그 결정서를 받은 날(결정서를 받지 못한 때에는「공직선거법」제220조 제1항의 규정에 의한 결정기간이 종료된 날을 말한다)부터 10일 이내에 지역구 시⋅도의원, 지역구 자치구⋅시⋅군의원 또는 시장⋅군수⋅자치구의 구청장을 대상으로 한 주민소환투표에 있어서는 그 선거구를 관할하는 고등법원에, 시⋅도지사를 대상으로 한 주민소환투표에 있어서는 대법원에 소를 제기할 수 있다.

주민소환의 청구사유에 제한을 두지 않은 주민소환법 제7조 제1항 등(헌법재판소 2009. 3. 26.자 2007헌마843 결정)…기각

1. 주민소환법 제7조 제1항 제2호 중 시장 부분(청구사유)

① 주민소환법이 주민소환의 청구사유에 제한을 두지 않은 것은 주민소환제를 기본적으로 정치적인 절차로 설계함으로써 위법행위를 한 공직자 뿐만 아니라 정책적으로 실패하거나 무능하고 부패한 공직자까지도 그 대상으로 삼아 공직에서의 해임이 가능하도록 하여 책임정치 혹은 책임행정의 실현을 기하려는데 그 입법목적이 있고, 위 입법목적은 정당하며, 위 조항은 이러한 입법목적의 증진에 기여할 수 있는 유용한 수단이다.

② 입법자는 기본적으로 주민소환제의 형성에 있어 광범위한 입법재량을 가지므로, 주민소환제의 핵심을 이루는 청구사유의 존재 여부에 대하여도 우리의 정치적 현실을 고려하여 자유롭게 정할 수 있다. 주민소환제는 기본적으로 정치적인 행위이고, 대표자에 대한 신임을 묻는 것으로 그 속성은 재선거와 같아 선거와 마찬가지로 그 사유를 묻지 않는 것이 제도의 취지에도 부합하며, 비민주적, 독선적인 정책추진 등을 광범위하게 통제한다는 주민소환제의 필요성을 반영하기 위하여는 그 청구사유에 제한을 둘 필요가 없고, 업무의 광범위성이나 입법기술적인 측면에서 소환사유를 구체적으로 적시하기 쉽지 않다.

③ 또 위와 같이 청구사유를 제한하지 않음으로써 주민소환이 남용되어 공직자가 소환될 위험성과 이로 인하여 주민들이 공직자를 통제하고 주민의 직접참여를 고양시킬 수 있는 공익을 비교하여 볼 때, 전자의 위험성은 매우 추상적이고 이를 견제할 장치가 있음에 반하여, 후자의 이익은 보다 광범위하고 직접적이어서 훨씬 크다고 볼 수 있으므로, 법익의 형량에 있어서도 균형을 이루었다.[12사시·14사시]

2. 주민소환법 제7조 제1항 제2호 중 시장 부분(발의요건)

주민소환투표의 구체적인 요건을 설정하는 데 있어 입법자의 재량이 매우 크고, 이 청구요건이 너무 낮아 남용될 위험이 클 정도로 현저하게 자의적이라고 볼 수 없으며, 주민소환법 제7조 제3항과 주민소환법 시행령 제2조는 특정 지역 주민의 의사에 따라 청구가 편파적이고 부당하게 이루어 질 위험성을 방지하여 주민들의 전체 의사가 어느 정도 고루 반영되도록 하고 있다. 이러한 사정을 종합적으로 고려하면 이 조항이 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 공무담임권을 침해한다고 볼 수 없다.

3. 주민소환법 제8조(청구제한 기간)

① 주민소환투표의 청구기간을 제한한 것은, 선출직 공직자의 임기 초에는 소신에 따라 정책을 추진할 수 있는 기회를 주어야 하고 과오 등을 입증하기 어려울 뿐만 아니라, 임기 종료가 임박한 때에는 소환의 실익이 없는 점을 고려하고, 주민소환투표가 부결되었음에도 반복적으로 주민소환투표를 청구하는 폐해를 방지하려는데 그 입법목적이 있고, 그 입법목적은 정당하다. 따라서 동일한 사유로 한 번 주민소환투표에 회부되어 부결되었음에도 불구하고 소정의 기간 내에 반복적으로 소환투표를 청구하는 경우가 아닌 한, 다른 청구사유 또는 일정 기간이 경과한 후 같은 사유로도 제2, 제3의 청구를 할 수 있고 그것을 제한하여야 할 이유도 없다.

② 더욱이 주민소환법은 예산낭비 등에 대비하여 투표를 병합하여 실시할 수 있도록 규정하고 있고(주민소환법 제13조 제2항), 주민소환투표를 병합하여 실시하지 못한 경우라도 제1의 청구가 부결되면 사유를 불문하고 그 이후 1년 이내에는 주민소환투표를 실시할 수 없으므로, 제2, 제3의 청구를 인정하더라도 그것이 과잉금지의 원칙에 위배되어 청구인의 공무담임권을 침해한다고 보기는 어렵다.

③ 따라서, 이 조항이 사실상 동일한 청구사유에 의하여 주민소환투표를 재청구하는 것을 막는 규정을 두지 아니하였다고 하여 이로써 청구인의 공무담임권이 침해된다고 보기 어렵다.

4. 주민소환법 제9조 제1항(서명요청 활동)

① 주민소환투표 청구는 일정 수 이상 주민의 서명을 요하므로, 이와 관련한 서명요청은 필수적으로 보장되어야 하는 활동이자 주민소환투표 청구의 준비행위에 해당하나, 이는 주민소환투표가 발의된 후 진행되는 주민소환투표와는 별개로서 이를 주민소환투표 운동에 속하는 것으로는 보기 어렵다.

② 서명요청 활동이 있더라도 실제로 청구요건을 갖추어 주민소환투표청구가 이루어질 것인지 사전에 알 수 없기 때문에, 주민소환투표 청구가 이루어지기 전 단계에서부터 소환대상 공직자에게 소환반대 활동의 기회를 보장할 필요가 없고, 이를 허용할 경우 그 기간만큼 직무수행에 지장을 주게 되어 행정공백의 상태가 불필요하게 늘어나게 된다.

③ 관할 선거관리위원회는 주민소환투표 청구가 이루어진 후 적법요건을 확인하면 대상자에게 소명할 기회를 제공하고(주민소환법 제14조), 주민소환투표가 발의된 이후에는 소환대상자의 반대운동이 가능하며(주민소환법 제17, 18조) 이때의 활동이 소환대상자에게 더욱 중요하고 긴요하므로, 전체적으로 공정한 반대활동 기회가 보장되고 있다.

④ 이러한 사정들을 종합적으로 고려하면, 위 조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 공무담임권을 침해한다고 볼 수 없다.

5. 주민소환법 제21조(권한행사의 정지 및 권한대행)

① 이 조항의 입법목적은 행정의 정상적인 운영과 공정한 선거관리라는 공익을 달성하려는데 있고, 이러한 입법목적은 정당하다. 그리고 주민소환투표가 공고된 날로부터 그 결과가 공표될 때까지 주민소환투표 대상자의 권한행사를 정지하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 상당한 수단이 된다.

② 또한 투표가 발의된 후 결과가 확정될 때까지 권한행사를 일시적으로 정지한다 하더라도 이로써 공무담임권의 본질적인 내용이 침해된다거나 과잉금지의 원칙에 반하여 과도하게 공무담임권이 제한된다고 보기 어렵다.

③ 권한행사의 정지기간은 통상 20일 내지 30일의 비교적 단기간에 지나지 아니하므로, 이 조항이 달성하려는 공익과 이로 인하여 제한되는 주민소환투표 대상자의 공무담임권을 비교하여 볼 때, 양 법익이 현저한 불균형 관계에 있지 않다.

④ 대통령 등 탄핵소추 대상 공무원의 권한행사 정지와 주민소환대상 공무원의 권한행사정지는 성격과 차원을 달리하여, 양자를 평등권 침해 여부 판단에 있어 비교의 대상으로 삼을 수 없으므로, 탄핵소추대상 공무원과 비교하여 평등권이 침해된다는 청구인의 주장도 이유 없다.

6. 주민소환법 제22조 제2항(주민소환투표 결과의 확정요건)

① 객관적으로 볼 때 그 요건이 너무 낮아 주민소환의 확정이 아주 형식적으로 쉽게 이루어질 수 있는 정도는 아니며, 외국의 입법례에 비하여도 이를 지나치게 낮은 수준이라고 보기도 어렵다. 또 일반선거와 달리 주민소환투표에서 최소한 3분의 1 이상의 투표율을 요구한 것은 상대적으로 엄격한 요건을 설정한 것으로, 이는 오히려 임기가 정해진 소환대상자의 공무담임권을 충분히 배려한 결과이다.

② 주민소환의 확정요건은 투표율과 연관되어 논의되어야 할 것으로서, 현재 지방선거의 투표율이 저조하고, 주민소환투표가 평일에, 다른 선거 등과 연계되지 아니한 채 독자적으로 실시될 가능성이 많은 점 등을 감안해 볼 때 위 요건이 너무 낮다고 볼 수 없으며, 근본적으로 이는 입법재량 사항에 속하므로, 이 조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 공무담임권을 침해한다고 볼 수 없다.

③ 한편, 제명 대상 국회의원과 주민소환 대상 지방자치단체장을 평등권 침해 여부 판단에 있어 비교의 대상으로 삼을 수는 없으므로, 국회의원의 경우는 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 제명되는 점에 비추어(헌법 제64조 제3항) 평등권이 침해된다는 청구인의 주장도 받아들일 수 없다.

주민소환투표청구를 위한 서명요청 활동을 ‘소환청구인 서명부를 제시’하거나 ‘구두로 주민소환투표의 취지나 이유를 설명하는’ 경우 이외에는 서명요청 활동을 할 수 없도록 금지한 주민소환에 관한 법률 제10조 제4항(헌법재판소 2011. 12. 29.자 2010헌바368 결정)…합헌 [16법전협2]

① 이 사건 법률조항은 주민소환투표를 청구하는 데 필요한 서명의 총수를 확보하려는 서명요청 활동의 방법을 ‘소환청구인서명부를 제시’하거나 ‘구두로 주민소환투표의 취지나 이유를 설명’하는 방법으로만 제한하고 있다. 즉, 이 사건 법률조항은 주민소환투표를 청구하는 의사표시로서의 서명을 요청하는 행위의 행사방법을 위 두 가지 이외에는 허락하지 않음으로써 ‘표현의 방법’을 제한하고 있는 것이다. 따라서 이 사건 법률조항에 대한 과잉금지원칙 위반 여부를 심사함에 있어서는, 일반적인 표현의 자유에 대한 제한에 적용되는 엄격한 의미의 과잉금지원칙 위반 여부의 심사가 아닌 실질적으로 완화된 심사를 함이 상당하고, 특히 ‘피해의 최소성’ 요건은 입법목적을 달성하기 위한 덜 제약적인 수단은 없는지 혹은 필요한 최소한의 제한인지를 심사하기 보다는 ‘입법목적을 달성하기 위하여 필요한 범위 내의 것인지’를 심사하는 정도로 완화시켜 판단하여야 할 것이다.

② 주민소환제도의 남용 내지 악용을 막기 위해서는 주민소환투표청구의 요건을 어렵게 하고 이를 충족하는 과정에서 진지한 사회적 합의와 숙고가 이루어질 수 있도록 하며, 그와 같은 합의의 과정에서 흑색선전이나 금품 살포 등 부정행위가 개입하여 주민소환투표청구권자의 진의가 왜곡되는 것을 막아야 할 필요성이 매우 크다. … 과잉금지원칙에 위반되지 아니한다.