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[법제처 유권해석] 기초지방자치단체가 지역교육청에 공립 공공도서관의 설립을 위한 예산을 지원할 수 있는지(「도서관법」 제29조제1항 관련)

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【원문】

법제처 [유권해석] 09-0278

법제처 [해석일자] 20090911

【질의요지】

기초지방자치단체는 지역교육청에 공립 공공도서관의 설립을 위한 예산을 지원할 수 있는지?

【회답】

기초지방자치단체는 지역교육청에 공립 공공도서관의 설립을 위한 예산을 지원할 수 있습니다.

【이유】

「도서관법」 제2조제4호에 따르면, 공공도서관이란 공중의 정보이용ㆍ문화활동ㆍ독서활동 및 평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체가 설립한 도서관이나 공중에게 개방할 목적으로 민간기관 및 단체가 설립한 도서관을 말하고, 같은 법 제4조에 따르면 국가 및 지방자치단체는 국민이 자유롭고 평등하게 지식정보에 접근하고 이를 이용할 수 있도록 도서관의 발전을 지원하여야 하며 이에 필요한 시책을 강구하여야 하며, 같은 법 제27조제1항에 따르면 국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공공도서관(이하 “공립 공공도서관”이라 한다)을 설립ㆍ육성하여야 한다고 규정하고 있습니다.

그리고 같은 법 제29조제1항에 따르면, 국가 및 지방자치단체는 도서관의 설립ㆍ운영 및 자료수집에 관하여 필요한 경비의 일부를 보조하는 등 공립 공공도서관의 균형 있는 발전과 효율적 운영을 위하여 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.

한편, 「지방자치법」 제9조제2항은 지방자치단체의 사무를 예시하고 있는데, 같은 항 제5호에서는 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무를 정하면서 같은 호 나목에서는 도서관ㆍ운동장ㆍ광장ㆍ체육관ㆍ박물관ㆍ공연장ㆍ미술관ㆍ음악당 등 공공교육ㆍ체육ㆍ문화시설의 설치 및 관리 사무를 규정하고 있고, 「지방자치법」 제121
조 및 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조, 제18조, 제34조, 제38조에 따르면 지방자치단체의 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖에 학예(이하 “교육ㆍ학예”라 함)에 관한 사무는 특별시ㆍ광역시 및 도(이하 “시ㆍ도”라 함)의 사무로 하고, 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 위한 별도의 집행기관으로 시ㆍ도에 교육감을 두고 있으며, 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 분장하기 위해 1개 또는 2개 이상의 시ㆍ군 및 자치구를 관할구역으로 하는 하급교육행정기관(이하 “지역교육청”이라 한다)을 두도록 하고, 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 경비를 따로 경리하기 위하여 해당 지방자치단체에 교육비특별회계를 두도록 하고 있습니다.

이 사안에서는 「지방자치법」 제121조 및 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조 등에 따라 교육ㆍ학예에 관한 사무를 집행하지 않는 기초지방자치단체가 「도서관법」 제29조제1항의 “지방자치단체”에 포함되어 「도서관법」 제29조제1항을 근거로 지역교육청에 공립 공공도서관의 설립을 위한 예산을 지원할 수 있는지 여부가 문제됩니다.

「지방자치법」 제2조제1항에 따르면 지방자치단체는 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도와 시ㆍ군ㆍ구의 두 종류로 구분한다고 되어 있어, 지방자치단체의 종류 중 어느 한 종류만을 규정하거나 한 종류만으로 한정되는 것으
로 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 법령에서 “지방자치단체”를 규정하고 있는 경우에는 두 종류의 지방자치단체를 모두 의미하는 것으로 보아야 할 것인바, 「도서관법」 제29조제1항의 경우 “지방자치단체”라고 규정되어 있을 뿐 그 범위를 한정하고 있지 않으므로 「도서관법」 제29조제1항의 “지방자치단체”에 기초지방자치단체가 포함되지 않는다고 해석할 만한 합리적 이유가 없는 한 위 “지방자치단체”에는 「지방자치법」 제2조제1항에서 규정하고 있는 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도와 시ㆍ군ㆍ구 모두가 포함된다고 해석해야 할 것입니다.

우선, 「지방자치법」 제9조제2항제5호, 제121조 및 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조, 제18조, 제20조, 제38조 등을 살펴보면, 시ㆍ도의 사무로서 교육감이 집행하고 그 경비에 대하여 교육비특별회계에서 따로 경리하는 교육ㆍ학예에 대한 사무에 공립 공공도서관의 설치 및 관리 사무가 포함된다고 할 것입니다. 그러나 도서관의 육성과 서비스를 활성화함으로써 사회 전반에 대한 자료의 효율적인 제공과 유통, 정보접근 및 이용의 격차해소, 평생교육의 증진 등 국가 및 사회의 문화발전에 이바지하고자 하는 「도서관법」의 목적(제1조), 국민이 지식정보에 접근하고 이를 이용할 수 있도록 도서관의 발전을 지원하여야 하며 이에 필요
한 시책을 강구하여야 하는 국가 및 지방자치단체의 책무(제4조)와 국가 또는 지방자치단체로 하여금 공립 공공도서관을 설립ㆍ육성하도록 의무를 부과(제27조제1항)하고 있는 규정 등을 종합해 볼 때, 공립 공공도서관은 국가 또는 지방자치단체가 설립ㆍ육성하는 것으로 반드시 교육감만이 설립ㆍ육성하여야 하는 것은 아니라 할 것입니다. 그러므로 지방자치단체가 지역교육청에 대하여 지원하는 행위는 「지방자치법」이나 「지방교육자치에 관한 법률」에 따른 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무와 관계없이 「도서관법」에 따라 하는 행위라 할 것이고, 「지방자치법」이나 「지방교육자치에 관한 법률」에서 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무는 시ㆍ도, 특히 교육감의 사무로 하고 있다는 것만으로 지역교육청이 설립하는 공립 공공도서관의 지원주체에 기초지방자치단체가 포함되지 않는다는 것으로 해석할 만한 합리적인 사유가 있다고 할 수 없습니다.

또한, 지방자치단체의 재정 및 회계에 관한 기본원칙을 정하고 있는 지방재정법령을 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 기부 또는 보조 그 밖의 공금의 지출을 할 수 있는 경우를 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 국고보조재원에 의한 것으로 국가가 지정한 경우(제2호) 등으로 제한하고 있고, 같은 법 시행령 제3
2조에서는 지방자치단체가 경비를 지출함에 있어 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 처리에 한하여 지출해야 하고, 법령에 근거 없이 국가 또는 다른 지방자치단체의 사무 및 교육사무를 처리하기 위하여 경비를 지출할 수 없다고 규정하고 있으나, 「도서관법」 제29조제1항은 위에서 살펴본 바와 같이 기초지방자치단체가 지역교육청이 설립하는 공립 공공도서관의 설립을 위한 재정 지원을 할 수 있는 근거조항이 된다고 할 것이므로, 기초지방자치단체가 지역교육청이 설립하는 공립 공공도서관에 재정지원을 하는 것이 지방재정법령에 위반된다고 할 수도 없습니다.

그렇다면, 기초지방자치단체는 지역교육청에 공립 공공도서관의 설립을 위한 예산을 지원할 수 있습니다.

【법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내】

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