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행정행위의 효력 - 공정력

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1. 공정력의 의의

① 행정행위의 공정력이란 행정주체의 의사는 비록 그 성립에 하자가 있을지라도 그 하자가 중대하고 명백하여 무효가 되지 않는 한, 권한 있는 기관에 의하여 취소되기까지 유효한 행위로서 통용되는 효력을 말한다. 이를 예선적(=예비적) 효력이라고 부르는 학자도 있다.

② 행정행위의 구속력은 행정행위의 내용에 따라 일정한 효력을 발생시키는 실체법상 효력인 반면, 공정력은 실체적으로 적법하다는 것을 추정시키는 것이 아니라, 잠정적으로 행정행위의 구속력을 통용시키는 절차적·잠정적 효력이다.

2.공정력의 근거

(1) 법적 안정성설(행정정책설)

행정행위의 공정력의 근거를 행정행위 자체에 내재하는 특수성에서 찾지 않고, 공정력은 행정법관계의 안정성·행정의 원활한 운영·상대방의 신뢰보호와 같은 정책적 고려에 의해 인정되는 것이라고 보는 견해이다(다수설).

(2) 실정법상 근거

① 현행법상 공정력을 명시적으로 인정하는 규정은 없다.

② 다만 위법한 행정행위의 취소에 관해 규정하는 행정심판법·행정소송법의 규정, 직권취소제도, 위법한 행정행위에 대한 제소기간의 제한 등을 공정력의 간접적인 근거규정으로 보고 있다. 즉, 이들 규정은 위법·부당한 행정행위도 일단 유효한 것으로 인정되는 것임을 전제로 하는 경우에만 의미를 가질 수 있기 때문이다.

③ 집행부정지원칙을 공정력의 간접적 근거라고 주장하는 견해도 있으나, 집행부정지원칙은 각국의 입법정책에 따라 인정 여부가 결정되는 것이므로 공정력과는 관계가 없다는 견해가 다수설이다.

3. 공정력의 한계

(1) 행정행위 이외의 행정작용

공정력이 취소쟁송제도에 의해 뒷받침되고 있는 점을 고려할 때 취소쟁송의 대상이 되지 않는 것에는 공정력이 인정되지 않는다고 보아야 할 것이다. 따라서 공정력은 권력적 행위에 인정되고, 비권력적 행위, 사법행위, 사실행위 등에는 공정력이 인정되지 않는다.

(2) 부존재 또는 무효인 행정행위

공정력은 부존재 또는 무효인 행정행위에는 인정되지 않는다. 이는 행정행위의 하자가 중대하고 명백하여 무효가 되는 경우까지 공정력을 인정하는 것은 지나치게 행정목적만을 중요시하여 행정법관계의 안정성, 상대방의 신뢰보호 등 공정력을 인정하는 근거에 반하기 때문이다. 그러나 취소할 수 있는 행정행위에는 공정력이 인정된다.

4. 공정력의 입증책임

과거에는 행정행위는 공정력으로 인해 적법성이 추정되므로 취소소송에 있어서 행정행위의 위법성에 대한 입증책임은 언제나 원고가 부담한다는 견해(원고책임설)가 있었으나, 오늘날에는 공정력은 입증책임의 분배와는 아무런 관련이 없다는 것이 통설적 견해이다(입증책임무관설). 즉 입증책임의 일반원칙인 법률요건분류설에 따라 권리발생요건사실은 원고가, 권리발생장애요건은 피고가 입증하면 될 것이다.