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8.행정법의 일반원칙 - 행정의 자기구속의 원칙
행정법의 일반원칙 - 행정의 자기구속의 원칙
(1) 의의
행정의 자기구속의 원칙이란 행정기관은 행정결정에 있어서 동일한 사안에 대하여 제3자에게 한 결정과 동일한 결정을 상대방에게도 하도록 구속을 받는다는 원칙을 의미한다.
(2) 기능
① 순기능 : 행정의 자기구속의 원칙은 재량권의 행사에 있어서 행정권의 자의를 방지하고 그 행사가 적정하게 이루어지도록 하는 기능을 한다.
② 역기능 : 행정의 자기구속의 원칙은 행정의 탄력적 운용을 저해하고, 행정활동의 경직성을 초래할 수 있다.
(3) 인정근거
(가) 학설
행정의 자기구속의 법리의 근거에 관하여는 ① 신뢰보호의 원칙에서 구하는 견해와 ② 평등의 원칙에서 구하는 견해(통설)가 대립하고 있다.
(나) 판례
① 대법원은 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받는다고 한다.
판례: 상급행정기관이 하급행정기관에 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침’을 위반한 행정처분이 위법하게 되는 경우 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침’은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다. 다만, 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결). |
② 헌법재판소도 신뢰보호의 원칙과 평등원칙을 근거로 행정의 자기구속의 원칙을 인정하고 있다.
판례: 행정의 자기구속의 인정근거 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가지는 것이고 대외적인 구속력을 갖는 것이 아니다. 다만, 행정규칙이 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우, 또는 재량권 행사의 준칙인 규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이룩하게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되는 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 된다(헌법재판소 1990. 9. 3.자 90헌마13 결정). |
(4) 적용영역
(가) 재량성이 인정되는 행정영역
자기구속의 원칙은 행정청에 그 처분의 내용에 관한 재량권이 인정되는 영역에서 그 의미를 가진다. 즉, 행정청이 독자적 판단권이 있음에도 불구하고 그 재량권의 행사에 관한 관행이 형성되어 있는 경우에는 스스로 그 관행에 구속되는 것이기 때문이다. 따라서 기속행위에는 그 적용이 없다.
(나) 수익적 행정행위·침익적 행정행위 모두 인정
자기구속의 원칙은 수익적 행정행위에서 평등을 보장하기 위해 발전된 것이지만, 침익적 행위의 경우에도 배제할 이유는 없다.
(5) 인정요건
(가) 동일한 사안
동일한 상황에서 동일한 법적용이 문제되는 경우이어야 한다.
(나) 선례의 존재
재량준칙이 존재하는 경우 재량준칙 자체만으로 미리 정해진 행정관행(선취된 행정관행 또는 예기관행➊)이 성립한다고 보는 선례불요설과 이 원칙이 적용되기 위해서는 행정선례가 존재하여야 한다고 보는 선례필요설의 견해대립이 있으나, 선례필요설이 다수설과 판례의 입장이다.
판례: 상급행정기관이 하급행정기관에 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침’을 위반한 행정처분이 위법하게 되는 경우 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침’은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다. 다만, 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결). |
(6) 한계
① 자기구속의 원칙은 처분청에 대해서만 인정된다.
② 재량준칙이나 행정관행이 성립된 사안과 동일한 사안이라도 다른 결정을 하는 것이 더 큰 공익을 위한 것이라면 자기구속의 원칙은 적용되지 않는다.
③ 행정관행이 적법한 경우에만 적용된다. 위법행위에 대한 행정의 자기구속의 요구는 행정의 법률적합성의 원칙에 위반되기 때문이다.
| 판례: 평등의 원칙은 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게 취급함을 금지하는 것이고, 위법한 행정처분이 수차례에 걸쳐 반복적으로 행하여졌다 하더라도 그러한 처분이 위법한 것인 때에는 행정청에 대하여 자기구속력을 갖게 된다고 할 수 없다(대법원 2009. 6. 25. 선고 2008두13132 판결). |
(7) 효과
① 행정규칙은 법규성이 없는 일반적·추상적 규범이므로 행정규칙에 위반되어도 위법의 문제가 발생하지 않는다. 그러나 행정규칙인 재량준칙이 일정기간 동안 적용되면 그에 따른 행정관행이 형성되는 바, 자기구속의 원칙은 본래 법규성이 없는 재량준칙을 구속력 있는 규범으로 전환시키는 전환규범으로서 역할을 행한다. 따라서 행정청이 재량준칙에 위반하여 제3자에게 행한 결정과 다른 결정을 한 때에는 행정의 자기구속의 원칙 위반을 이유로 다툴 수 있다.
② 자기구속의 원칙을 위반한 처분은 위법한 처분이 되므로, 처분의 상대방은 항고소송으로 다툴 수 있다.
