법무법인 원

1. 법무법인 원 박창환 변호사가 대리한 사업시행자 지정처분 무효확인 소송의 결과

정비사업의 사업시행자 지정을 다투는 쪽은 처분이 위법하다는 주장만으로는 목적을 이루기 어렵습니다. 무효확인을 구하는 소송에서는 위법이 있는지에 더하여 그 하자가 중대하고 명백한지까지 인정되어야 하기 때문입니다.

이 사건에서는 정비사업의 사업시행자로 지정된 신탁업자를 제1심에서 대리하여 소송을 수행하였습니다. 정비구역 안에서 토지등소유자 방식의 시행을 준비하던 회사가 그 지정처분이 무효라고 주장하였으나, 제1심은 원고의 주장을 모두 받아들이지 않고 청구를 기각하였습니다.

다툼의 중심에는 의뢰인이 지정신청을 한 번 철회하였다가 약 1주일 뒤 같은 동의서를 다시 첨부해 신청한 경위가 있었습니다. 원고는 그것이 토지등소유자의 동의서 재사용에 관한 특례를 어긴 것이라고 주장하였고, 법원은 그 특례 조문이 이 사건 동의서에 적용되지 않는다고 판단하였습니다.

2. 두 차례 지정신청과 같은 동의서가 다시 제출되기까지의 경위

피고 지방자치단체의 장은 약 4만 7천㎡ 규모의 구역에 도시환경정비사업 정비계획을 수립하고 그 구역을 정비구역으로 지정하여 고시하였습니다. 정비사업을 위한 조합을 설립할 목적으로 추진위원회가 구성되어 승인을 받았지만, 그 뒤 일부 토지등소유자는 조합 방식이 아닌 토지등소유자 방식으로 시행하기로 하고 별도의 회사를 세웠습니다.

그 회사는 정비구역 지정·고시 약 5년 뒤 추진위원회 해산 신고와 사업시행계획인가를 신청하였으나, 토지등소유자 동의율과 토지면적 동의율이 모자란다는 이유로 반려되었습니다. 그 회사는 반려처분을 다투는 행정심판을 청구하였다가 기각 재결을 받았고, 같은 무렵 제기한 반려처분 취소소송은 이 사건 판단 당시 계속 중이었습니다.

의뢰인은 구 도시 및 주거환경정비법 제27조 제1항 제3호와 같은 법 시행령 제21조 제3호에 따라 정비구역 토지의 3분의 1 이상을 신탁받고, 토지등소유자의 4분의 3 이상과 토지면적 2분의 1 이상의 동의를 받아 사업시행자 지정을 신청하였습니다. 상대방인 그 회사도 의뢰인을 사업시행자로 지정하는 데 동의하였습니다.

의뢰인은 선행 반려처분 약 1년 2개월 뒤 동의서를 첨부한 지정신청서를 냈다가 약 2개월 뒤 이를 철회하였고, 약 1주일 뒤 같은 동의서를 다시 첨부해 같은 내용의 신청서를 제출하였습니다. 피고는 그로부터 약 5개월 뒤 의뢰인을 사업시행자로 지정하고 이를 고시하였습니다.

3. 법무법인 원 박창환 변호사가 수행한 제1심에서 법원이 본 네 쟁점

• 가. 무효확인 사건의 판단 기준을 중대·명백성으로 세웠습니다
  
  법원은 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백하여야 한다고 보았습니다. 대법원 2006. 10. 26. 선고 2005다31439 판결도 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 하자가 명백하다고 할 수 없다고 보았습니다. 이 기준을 앞세우면 해석에 다툼이 있는 조문의 적용 문제는 무효사유로 이어지기 어렵습니다.

• 나. Q: 반려처분 취소소송이 진행 중이면 다른 사업시행자 지정이 막힙니까?
  
  막히지 않습니다. 행정소송법 제23조 제1항은 취소소송의 제기가 처분등의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행에 영향을 주지 아니한다고 정하기 때문입니다. 법원은 선행 반려처분에 대한 취소판결이 확정되고 그 판결의 취지에 따라 상대방이 사업시행자로 지정되기 전까지는 의뢰인만이 사업구역의 사업시행자라고 보았습니다. 이 사건 처분 당시는 물론 변론종결일 현재에도 상대방이 사업시행자로 지정되지 않았으므로, 두 사람 이상을 지정한 것이라는 주장은 받아들여지지 않았습니다.

• 다. 동의서 재사용 특례의 적용 범위를 조문의 문언에서 확인하였습니다
  
  구 도시정비법 제37조 제1항은 조합설립인가를 받은 후에 동의서 위조, 동의 철회, 동의율 미달 또는 동의자 수 산정방법에 관한 하자 등으로 다툼이 있는 경우를 전제로 합니다. 법원은 이 사건 동의서가 조합설립인가를 위한 동의서가 아니어서 그 조문이 바로 적용되지 않고, 유추 적용하더라도 지정개발자로 지정된 이후 동의요건 미달로 지정이 취소된 경우에 관한 규정이라고 보았습니다. 지정을 받기 전에 신청을 철회하였다가 다시 신청한 이 사건은 그 적용 범위 밖에 있다는 것입니다.

• 라. 철회의 방식과 시기를 조문으로 짚어 동의가 유지되었음을 확인하였습니다
  
  구 도시정비법 제36조 제1항 제5호에 따르면 지정개발자 지정에 관한 동의를 철회할 때에도 신분증명서 사본을 첨부한 서면동의서에 의하여야 합니다. 법원은 1차 신청과 2차 신청 사이에 그 방식으로 동의를 철회하였다고 볼 만한 사정을 찾아볼 수 없다고 보아, 같은 동의서를 다시 제출한 것을 위법하다고 할 수 없다고 하였습니다. 설명·고지나 의사 확인을 거치지 않은 것이 위법하다고 하더라도 처분을 무효로 할 만큼 중대하고 명백하지는 않다고 판단하였습니다.
   

4. 동의서를 다시 쓸 때 사업시행자가 점검할 요건과 시점

이 사건은 동의서를 다시 쓰는 문제가 언제나 같은 조문으로 풀리지 않는다는 점을 보여 줍니다. 구 도시정비법 제37조 제1항의 특례는 조합설립인가를 받은 뒤 동의서를 둘러싼 다툼이 생긴 경우를 전제로 하므로, 지정개발자 지정을 위한 동의서에 그대로 옮겨 붙이기는 어렵습니다.

대신 확인해 둘 것은 동의가 철회되지 않은 상태로 남아 있는지입니다. 구 도시정비법 제36조 제1항 제5호는 지정개발자 지정에 관한 동의의 철회도 신분증명서 사본을 첨부한 서면동의서에 의하도록 정합니다. 같은 조 제2항은 토지등소유자가 해외에 장기체류하거나 법인인 경우 등 불가피한 사유가 있다고 시장·군수등이 인정하면 인감도장을 쓰고 인감증명서를 첨부하는 방식도 쓸 수 있게 합니다. 시행령은 철회서를 내용증명으로 보내는 상대방과 도달·통지에 따라 효력이 생기는 때를 정합니다. 방식과 도달 시점을 함께 보아야 철회의 성립과 효력을 가릴 수 있습니다.

선행 처분을 다투는 소송이 진행 중이라는 사정도 따로 살펴 두어야 합니다. 행정소송법 제23조 제1항에 따라 취소소송의 제기만으로는 처분의 효력이 멈추지 않으므로, 그 소송의 결과가 나오기 전까지의 법상태를 기준으로 절차를 설계하는 편이 안전합니다.

신청을 철회하였다가 다시 내야 하는 상황이라면 철회의 이유와 재신청까지의 기간을 기록으로 남겨 두는 것이 도움이 됩니다. 법무법인 원 박창환 변호사는 이 사건의 제1심을 수행한 경험을 바탕으로 비슷한 분쟁의 쟁점을 함께 검토합니다.

#법무법인 원 담당 변호사

• 박창환 변호사
   

※ 이 사건에 적용된 법리에 대한 더 자세한 법률지식은 네플라 법률위키 [사례분석] 지정개발자 지정신청 철회와 동의서 재사용: 제37조 적용 범위와 하자의 명백성 페이지를 참고하십시오.