대법원 2002. 8. 23. 선고 2001두5651 판결

상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들의 부담으로 한다.

상고이유를 본다. 

위임명령은 법률이나 상위명령에서 구체적으로 범위를 정한 개별적인 위임이 있을 때에 가능하고, 여기에서 구체적인 위임의 범위는 규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라지는 것이어서 일률적 기준을 정할 수는 없지만, 적어도 위임명령에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률이나 상위명령으로부터 위임명령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 하나, 이 경우 그 예측가능성의 유무는 당해 위임조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 그 위임조항이 속한 법률이나 상위명령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 위임조항의 규정형식과 내용 및 관련 법규를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하고, 나아가 각 규제 대상의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토함을 요한다. 이 사건의 경우 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제21조와 같은법시행령(1999. 6. 16. 대통령령 제16403호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행령'이라 한다) 제20조 제1, 2항 및 시행규칙 제7조 제1항 제1호 (가)목 등의 규정을 종합해보면, 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 지정되는 개발제한구역 내에서는 구역 지정의 목적상 건축물의 건축 등의 개발행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 이와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되어 있음이 그 규정의 체제와 문언상 분명하다. 특히 법 제21조 제3항의 규정에 의하면, 제한될 행위의 범위 기타 개발제한에 관하여 필요한 사항은 대통령령이 정하는 범위 안에서 건설부령으로 정하도록 되어 있고, 이에 따라 시행령 제20조 제1항 제1호에서는 개발제한구역의 지정 목적에 지장이 없다고 인정되는 건축물로 (가) 공익상 필요한 건축물, (나) 그 용도로 보아 인구밀집지역 안에 둠이 부적당하고 개발제한구역 안에 둠이 적당하다고 인정되는 건축물, (다) 농림수산업 등 개발제한구역의 지정 목적에 지장이 없는 사업의 관리에 필요하다고 인정되는 건축물, (사) 개발제한구역 안에 거주하는 주민의 생활환경 개선에 필요한 건설교통부령이 정하는 건축물 등을 열거하고 있으며, 같은 조 제2항의 규정에 의하면, 제1항에 의한 건축물의 종류, 규모와 최소 대지면적, 건축면적의 대지면적에 대한 비율, 건축면적의 토지형질변경면적에 대한 비율 등의 기준은 건설교통부령으로 정하도록 되어 있고, 이에 따라 시행규칙 제7조 제1항 제1호 (가)목에서는 개발제한구역 안에서 시장·군수의 허가를 받아 신축할 수 있는 건축물 중 하나로 '개발제한구역 안에서 농림업 또는 수산업에 종사하는 1가구(개발제한구역 안에서 주택을 소유하면서 거주하는 1세대를 의미한다.)당 기존면적을 포함하여 1,000㎡ 이하의 콩나물재배사'를 규정하고 있는바, 여기서 '개발제한구역 안에서 주택을 소유, 거주하면서 농림업 또는 수산업에 종사하는 자'라는 행위주체에 관한 요건은 그 근거가 되는 법 및 시행령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 위임조항의 규정형식과 내용 및 그 규제 대상의 성질 등에 비추어 볼 때, 그 대강의 내용을 충분히 예측할 수 있다는 점에서 그 위임의 범위를 넘어섰다고 볼 수는 없다. 따라서 원심이 그 판시와 같은 이유로 원고들의 항변을 배척한 것은 이와 같은 법리에 따른 것으로서 정당하고, 한편, 시행규칙 제7조 제1항 제1호 (가)목에 의하여 원고들의 자유와 권리에 가해진 제한은 공공복리를 위한 것으로서 그 본질적인 내용에 대한 침해이거나 합리성이 없는 차별취급에 해당하지 아니하므로, 원심판결에 위임명령의 한계와 범위, 헌법상의 평등원칙 등에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점을 다투는 상고이유도 받아들이지 아니한다.

도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보한다는 개발제한구역 지정의 목적에 지장이 없는 한도 내에서 예외적으로 일정한 규모의 콩나물재배사의 신축을 허용하는 취지인 시행규칙 제7조 제1항 제1호에서 말하는 '개발제한구역 안에서 농림업 또는 수산업에 종사하는 자'란 건축허가 신청 당시 개발제한구역 안에서 농림업 또는 수산업에 종사하면서 그 생계의 전부 또는 일부를 의존하고 있는 자를 뜻하는 것으로 보아야 하고, 이와는 달리 그 문리해석을 넘어 장차 농림업 또는 수산업에 종사하려는 자도 포함한다고 해석하기는 어렵다. 같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 시행규칙 제7조 제1항 제1호의 해석을 그르친 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점을 다투는 상고이유 또한 받아들이지 아니한다.

그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.