서울행정법원 2025. 10. 23. 선고 2024구단80593 판결

1. 피고가 2024. 12. 3. 주식회사 A(변경 전 상호: 주식회사 B)에게 한 각 영업정지 6개월 처분을 모두 취소한다. 

2. 소송비용은 피고가 부담한다. 

주문과 같다. 

가. 주식회사 A(변경 전 상호: 주식회사 B, 이하 'A'라 한다)은 건설산업기본법상 실내건축공사업 등록을 마친 법인이다. 

나. 피고는 2024. 12. 3. A에게 '하도급받은 건설공사를 무등록 건설업자인 C에 재하도급 하였다'는 사유로 건설산업기본법 제83조 제2항 제3호, 제29조 제3항에 따라 영업정지 6개월 처분(정지기간 2025. 1. 1.~2025. 6. 30., 이하 '제1 처분'이라 한다)을 하였고, 같은 날 '하도급받은 건설공사를 무등록 건설업자인 D에 재하도급 하였다'는 사유로 같은 법령에 따라 영업정지 6개월 처분(정지기간 2025. 7. 1.~2025. 12. 31., 이하 '제2 처분'이라 하고, 제1, 2 각 처분을 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다)을 하였다. 

다. A가 분할되면서 분할신설된 원고가 이 사건 각 처분의 효과를 포함하여 A의 가구사업부문의 권리의무를 포괄적으로 승계하였다. 

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 

가. 원고의 주장 

1) A는 건설공사(실내건축공사)를 하도급받은 것이 아니라 수급인과 주방가구를 납품하는 계약을 체결하였을 뿐이고, 또한 실내건축공사를 재하도급한 것이 아니라 노무공급계약을 체결한 것이다. 따라서 원고가 건설산업기본법상 건설공사를 하도급받고 이를 재하도급하였다는 이 사건 각 처분사유는 인정되지 않는다. 

2) 설령 이 사건 각 처분사유가 인정된다고 하더라도 단일한 의사와 목적으로 이루어진 하나의 위반행위로 보아야 함에도 두 개의 처분을 한 것은 위법하다. 또한 이 사건 각 처분을 하면서 각각 건설산업기본법 시행령에서 정한 최고한도인 영업정지 6개월 처분을 함으로써 결과적으로 총 1년 동안 영업을 하지 못하도록 하는 것은 위반행위의 동기, 목적, 결과 등에 비추어 지나치게 과도한 것으로서 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 

나. 관계 법령 

별지 기재와 같다. 

다. 인정사실 

1) E 신축공사 관련 

가) A는 2021. 7. 1. E 신축공사를 도급받은 주식회사 F(이하 'F'라 한다)와 주방가구를 제작, 납품하기로 하는 내용의 연간단가 협약을 체결하였다. 

나) 이후 F는 위 단가계약에 따라 A에게 냉장고장, 김치냉장고장, 상하부장, 아일랜드장 등 주방가구 납품을 의뢰하면서 2024. 3. 13. A와 하도급계약을 체결하였다. 

다) A는 2024. 3. 7. C와 'G 주방가구 설치공사'에 관한 도급계약을 체결하였다. 

2) H 주택재건축 정비사업 신축공사 관련 

가) A는 2018. 12. 1. H 정비사업 신축공사를 도급받은 주식회사 I(변경 전 상호: 주식회사 J, 이하 'I'라 한다)와 주방가구를 제작, 납품하기로 하는 내용의 건설자재 매매계약을 체결하였다. 

나) 이후 I는 2023. 11. 29. 위 매매계약에 따라 A에게 냉장고장, 김치냉장고장, 아일랜드장, 주방 팬트리, 장식장 등 주방가구 납품을 의뢰하면서 2023. 12. 7. A와 하도급계약을 체결하였다. 

다) A는 2023. 7. 10. D와 'K로 주방가구 설치공사'에 관한 도급계약을 체결하였다. 

[인정 근거] 갑 제2, 3, 27, 28호증, 을 제13, 17, 19호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 

라. 처분사유 인정 여부 

1) 건설공사 및 실내건축공사의 정의 

가) 하수급인은 원칙적으로 하도급받은 건설공사를 다른 사람에게 다시 하도급할 수 없고(건설산업기본법 제29조 제3항 본문), 이를 위반한 경우 영업정지 또는 그에 갈음한 과징금을 부과할 수 있다(같은 법 제82조 제2항 제3호). 

나) 여기서 '건설공사'란 토목공사, 건축공사, 산업설비공사, 조경공사, 환경시설공사, 그 밖에 명칭과 관계없이 시설물을 설치·유지·보수하는 공사(시설물을 설치하기 위한 부지조성공사를 포함한다) 및 기계설비나 그 밖의 구조물의 설치 및 해체공사 등을 의미한다(같은 법 제2조 제4호). 

다) 건설산업기본법 제2조 제2호에서는 건설업을 건설공사를 하는 업이라고 규정하고 있고, 같은 법 제8조 제2항에서는 건설업의 구체적인 종류와 업무범위를 대통령에서 정하도록 위임하였다. 그에 따라 건설산업기본법 시행령 제7조 [별표 1에서 건설공사 중 전문공사의 한 유형인 '실내건축공사'에 관하여 건축물의 내부를 용도와 기능에 맞게 건설하거나 실내공간의 마감을 위하여 구조체·집기 등을 제작 또는 설치하는 공사라고 규정하고 있다. 

라) 한편 건축법 제2조 제1항 제20호에서는 '실내건축'은 건축물의 실내를 안전하고 쾌적하며 효율적으로 사용하기 위하여 내부 공간을 칸막이로 구획하거나 벽지, 천장재, 바닥재, 유리 등 대통령령으로 정하는 재료 또는 장식물을 설치하는 것이라고 정의하고 있고, 건축법 시행령 제3조의4에서 실내건축의 재료 또는 장식물에 관하여 벽, 천장, 바닥 및 반자틀의 재료(제1호), 실내에 설치하는 난간, 창호 및 출입문의 재료(제2호), 실내에 설치하는 전기·가스·급수·배수·환기시설의 재료(제3호), 실내에 설치하는 충돌·끼임 등 사용자의 안전사고 방지를 위한 시설의 재료(제4호)를 나열하고 있다. 

2) A가 F와 I로부터 건설산업기본법상 건설공사를 하도급 받고 이를 C와 D에 재하도급 한 것인지 여부 

앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거에다가 갑 제6, 13, 18, 22, 23호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지를 더하여 인정하거나 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정에 비추어 보면, A가 F와 I가 건축한 아파트 내부에 주방가구를 제작·설치하는 것은 건설산업기본법상 건설공사의 한 유형인 실내건축공사에 해당한다고 볼 수 없다. 

가) 건설산업기본법상 건설공사의 대상은 시설물 및 기계설비나 그 밖의 구조물인데, A가 공급하기로 한 주방가구는 입주자의 의사에 따라 용이하게 탈·부착이 가능한 것이므로, 시설물인 아파트의 일부로서 건축물의 구조물이나 부대시설에 해당한다고 볼 수 없다. 시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법 제2조 제1호에서도 건설공사를 통하여 만들어진 건축물 등 구조물과 그 부대시설을 시설물로 정의하고 있을 뿐이다. 또한 주방가구 설치공사는 건축법 제2조 제1항 제20호, 건축법 시행령 제3조의4에서 규정하는 실내건축 어디에도 포함되지 않는다. 

나) 건설산업기본법 시행령 제7조 [별표 1에서 정의한 실내건축공사는 ① 건축물의 내부를 용도와 기능에 맞게 건설하는 실내건축공사와 ② 실내공간의 마감을 위하여 구조체·집기 등을 제작 또는 설치하는 공사이다. 그런데 주방가구를 제작하고 설치하는 공사는 ① 건축물 내부를 건설하는 공사에 해당하지 아니하고, ② 주방 사용 편의와 실내 인테리어를 위한 공사일 뿐 실내공간의 '마감을 위한' 공사에도 해당하지 않는다. F의 주방가구 시공구입사양 및 표준자재지침서에서도 주방가구 설치 전 미장, 도배, 단열, 온돌마루, 몰딩, 전기콘센트 설치 등의 선행공종이 완료되었는지 여부를 확인하여야 한다고 규정하고 있는바, 마감공사가 주방가구 설치공사와는 다른 공종임을 명시하고 있다. 위 [별표 1에서 '집기 등을 제작 또는 설치하는 공사'를 실내건축공사의 예시로 들고 있기는 하나, 실내건축공사의 업무내용에는 마감을 위하여 집기 등을 제작 또는 설치하는 공사라고 명시하여 마감 목적을 요구하고 있는 점, 집기란 집 안이나 사무실에서 쓰는 온갖 기구를 의미하는 것으로서 단순히 모든 집기의 제작 또는 설치공사가 건설공사에 해당한다고 보는 경우 에어컨, 붙박이장, 각종 수납장 등의 모든 실내 가구 또는 가전제품의 제작 또는 설치가 건설산업기본법상 건설공사에 포함되어 시설물 및 기계설비나 그 밖의 구조물을 건설공사의 대상이라고 규정한 상위 건설산업기본법 정의 규정에도 반하게 되는 점 등을 종합하면, 위 업무예시를 근거로 집기 제작·설치 공사 전부가 실내건축공사에 해당한다고 해석할 수 없다. 

다) A가 F 및 I와 체결한 각 계약에서는 주방가구 현장설치를 인도조건으로 규정하고 있고, 주방가구를 설치하는 과정에서 일정한 시공이 필요한 것은 사실이다. 그러나 위 설치공사는 벽면에 고정목대를 설치한 후 못을 타공하여 가구를 고정시키는 정도로서 건축물 자체의 용도와 기능에 변화를 야기하는 수준에 해당한다거나 복잡하고 정교한 건설 시공기술이 필요한 정도라고 보이지는 않는다. 

라) 피고는 A가 납품하기로 한 주방가구의 지침서와 제작도가 매우 정교하게 수립되어 있다는 점을 근거로 주방가구 설치공사가 실내건축공사에 해당한다고 주장한다. 그러나 F와 I는 자신이 건축한 아파트 내부 주방의 크기와 구조에 들어맞는 가구의 제작을 A에 의뢰하는 과정에서 정교한 제작도면을 제공한 것으로 보일 뿐, 가구 제작을 넘어 그 설치에까지 고도의 정교한 시공기술을 요구하였다고 볼 만한 자료는 없다. 위 지침서와 제작도에 따르더라도 위에서 본 것과 같이 주방가구를 설치하는 과정에서 벽면에 목대를 설치하고 못을 타공하는 정도의 시공이 이루어지는 것으로 보일 뿐이다. 

마) I가 A에게 지급하기로 정한 계약금액 213,291,209원(부가가치세 제외)은 각 주방가구의 단가에 수량을 곱한 금액으로 이루어져 있고, 별도의 노무비나 각종 보험료가 포함되어 있지는 않다. F가 A에게 지급하기로 정한 계약금액 2,594,054,000원(부가가치세 제외)은 각 주방가구의 단가에 수량을 곱한 금액인 2,513,920,000원 외에도 각종 보험료 명목의 80,134,000원이 포함된 금액이나, 보험료 등이 전체 계약금액의 약 3%에 불과하고, 대금 지급 시 실제 투입된 노무인력과 기간에 따라 각종 보험료 등을 사후 정산하기로 하는 약정도 존재하지 않는다. 

바) 결국 A가 F 및 I와 체결한 계약은 주방가구를 제작하여 공급하는 것을 주된 내용으로 하는 것이라고 봄이 타당하고, 주방가구의 설치는 주방가구 공급의 최종 단계에서 물품 인도조건의 하나로 규정된 것에 불과하다고 보일 뿐이다. A가 F 및 I와 최초 체결한 계약의 명칭도 '연간단가 협약' 또는 '건설자재 매매계약'이라는 점 또한 이를 뒷받침한다. 

사) 당사자의 일방이 상대방의 주문에 따라 자기 소유의 재료를 사용하여 만든 물건을 공급할 것을 약정하고 이에 대하여 상대방이 대가를 지급하기로 약정하는 이른바 제작물공급계약의 경우, 계약에 의하여 제작·공급하여야 할 물건이 특정한 주문자의 수요를 만족시키기 위한 부대체물인 경우에는 당해 물건의 공급과 함께 그 제작이 계약의 주목적이 되어 도급의 성질을 띠는 것이다(대법원 1996. 6. 28. 선고 94다42976 판결 등 참조). 이 사건의 경우에도 A가 제작·공급하기로 한 주방가구는 F와 I가 제공한 도면에 따라 특정 아파트 내부 주방에 설치할 가구로서 부대체물이므로 도급에 관한 규정이 적용된다. 따라서 A가 F 및 I와 주방가구 납품에 관한 도급계약서를 작성하였고, 계약서에 공사명, 공사기간, 기성금, 지체상금 등 도급계약임을 전제로 하는 용어들이 사용되고 있다는 사정만으로는 A가 '공사'를 하도급 받았다고 볼 수 있을지언정 그를 넘어 건설산업기본법상 '건설공사'를 하도급 받았다고 볼 수는 없다. 

아) F는 하도급건설공사대장을 작성하며 일반실내건축공사를 A에 하도급 하였다는 취지로 기재하였으나, 이는 F가 관행에 따라 일방적으로 작성한 것에 불과하므로, 위 공사대장의 기재만으로 실제 A가 이행한 공사의 내용이 변경된다고 볼 수는 없다. 

자) 특판가구란 아파트·오피스텔 등 대단위 공동주택의 신축·재건축·리모델링 사업에서 건설사 및 시행사를 대상으로 공급하는 빌트인 가구를 의미하고, 크게 '주방가구'와 주방 이외 부분에 설치되는 '일반가구'로 분류된다. 주방가구의 주요 상품군은 상부장, 하부장, 냉장고장, 아일랜드장 등이 있는데, A가 F와 I에 납품하기로 한 주방가구가 이에 해당한다. 특판가구 시장은 B2B(Business to Business) 시장으로서, 주로 건설사인 발주처가 공동주택 현장별로 특판가구에 대한 '구매' 입찰을 실시1)하여 업체를 선정하고 선정된 업체가 입주 예정인 아파트 등 해당 현장에 가구를 납품하는 방식으로 거래가 진행된다. 이와 같은 특판가구 거래 관행 및 시장현황에 비추어 보더라도, A의 주방가구 제작 및 설치는 주방가구 매매가 주된 내용이라고 봄이 타당하다. 

각주1: 발주처에 따라 1년간 또는 특정 기간 동안 구매할 특판가구 물량에 대해 입찰을 실시하는 경우도 있으며, 이를 통상 연단가 입찰이라고 한다. A가 F와 체결한 연간단가 협약 및 I와 체결한 건설자재 매매계약이 이에 해당한다. 

3) 소결 

A가 F와 I로부터 건설산업기본법상 건설공사(실내건축공사)를 하도급 받았다고 볼 수 없고, 이를 전제로 C와 D에 건설공사를 재하도급 하였다고 볼 수도 없다. 따라서 하수급인인 A가 하도급받은 건설공사를 다른 사람에게 다시 하도급 하였다는 이 사건 각 처분사유를 인정할 수 없으므로 이 사건 각 처분은 위법하여 취소되어야 한다(하나의 제재처분을 하지 아니하고 두 개의 제재처분을 별도로 하여 위법하다는 주장과 재량권을 일탈·남용하여 위법하다는 주장에 관하여 나아가 판단하지 아니한다). 

원고의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하고 소송비용은 패소자가 부담하도록 하여 주문과 같이 판결한다. 

(별지생략)