대법원 1998. 11. 13. 선고 98두7343 판결

1.  원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판결에서 채용하고 있는 증거들을 종합하여 다음과 같은 사실을 인정하고 있다. 원고는 1996. 8. 28. 피고에게, 건설자재로 공급하기 위한 토석을 채취할 목적으로 도시계획법상 자연녹지지역인 전남 여천군 (주소 생략) 임야 38,083㎡(이하 이 사건 토지라고 한다) 중 해안선에 접해 있는 부분 11,110㎡(이하 이 사건 신청지라고 한다)에 관하여 토지형질변경(토석채취)허가신청을 하였는데, 이에 대하여 피고는 1996. 10. 23. 이 사건 토지에서 토석채취작업을 할 경우 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있다는 이유로 이를 불허가하는 처분(이하 이 사건 불허가처분이라 한다)을 하였다. 이 사건 토지는 전남 여천군 소재 도서인 돌산도의 북쪽해안(한려해상국립공원지구인 여수시 오동도로부터 직선으로 약 1.7km 정도 떨어진 곳)에 위치하고 있는데, 위 해안선에서 10여m 안쪽을 따라 부근 마을로 통하는 시멘트포장도로가 개설되어 있고, 위 해안도로에서 13m 정도 안쪽으로 오래 전에 토석채취를 위하여 발파작업을 함으로써 생성된 높이 약 20m 안팎의 암벽지대가 형성되어 있으며, 그 상단부 섬 안쪽으로는 소나무 등 잡목이 우거져 있고, 도시계획법상 자연녹지지역에 해당하나 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제2항에서 정하는 바에 따라 형질변경 등의 허가가 제한되는 지역으로 고시되지는 아니하였다. 원고 회사의 이사 겸 부사장인 소외 1은 1995. 11.경 당시 경정 전의 피고였던 여천군수 소외 2(1996. 6. 10.경 군수직을 사임하였다)를 만나 이 사건 토지에서 토석채취가 가능한지 여부를 문의하였고, 이에 소외 2는 자신은 여천군의 발전을 위해 돌산읍 우두리(이 사건 토지 및 그 주변)를 개발해야겠다는 소신을 갖고 있어 법적인 장애만 없다면 허가해 줄 수 있다는 취지의 말을 하는 한편, 곧바로 피고 소속의 도시계획법상 허가업무 담당자인 도시과장 소외 3에게 그 가능성 여부를 조사해 보라고 지시한 후, 소외 2의 지시에 따라 당일 도시계장, 실무담당자, 원고 회사 직원인 소외 4와 함께 이 사건 토지를 방문하여 현장조사를 마친 도시과장 소외 3으로부터, 이 사건 토지에서 토석채취를 하는 데 있어 민원이 발생할 소지는 있으나 법적인 장애는 없다는 내용의 보고를 받고는, 법적으로 문제가 없으면 토석채취허가신청서를 접수받으라고 지시하였다. 원고는 그 후 피고 소속 도시과장 및 계장으로부터, 군수인 소외 2의 위와 같은 취지의 지시가 있었으며 이 사건 토석채취허가에 법적인 문제는 없으니 신청서를 제출하되 민원이 제기되지 않도록만 하면 가급적 빨리 허가를 해 주겠다는 취지의 말을 듣고서 1996. 1.경부터 이 사건 토석채취사업을 추진하기에 이르렀다. 그 후 원고는 우선 1996. 3. 19. 이 사건 토지의 소유자들로부터 이 사건 토지를 대금 620,000,000원에 매수하는 계약을 체결하고 당일 계약금으로 150,000,000원을, 같은 해 4. 초순경 중도금 157,400,000원을 각 지급하였고(그 후 같은 해 9.과 1997. 2.경 나머지 잔금을 각 지급하고 1997. 5. 6. 이 사건 토지에 관하여 원고 앞으로 소유권이전등기를 경료하였다), 1996. 4.경 금 8,000,000원을 들여 허가신청서에 첨부할 설계도를 작성하였으며, 같은 해 6.경 소외 주식회사 성일건설과 토석채취 및 운반계약을 체결하고 계약금 437,558,400원을 지급하는 등 제반 준비작업을 거친 후 같은 해 7. 11. 피고에게 이 사건 토지 대부분인 36,443㎡에 대한 형질변경 및 토석채취허가신청서를 제출하였다. 그러자 피고 소속 담당공무원인 도시과장 및 계장은 원고에게 허가면적을 3,000평 정도로 줄여 신청하고 나중에 추가채취물량 및 기간연장을 신청할 것을 요구하였고, 이에 원고는 다시 금 6,500,000원을 들여 토석채취면적을 이 사건 토지 중 11,000㎡(약 3,327평, 이 사건 신청지)로 줄이는 설계변경을 한 다음, 1996. 8. 28. 사업계획서, 원상복구 및 피해방지계획서 등이 포함된 제반 서류를 첨부하여 다시 형질변경(토석채취)허가신청서를 피고에게 제출하였다. 이에 피고는 위 신청서를 검토하고 관련 부서들과 협의를 거침과 동시에 원고에게 같은 해 8. 31. 및 9. 16. 등 2회에 걸쳐 이 사건 토지에서의 토석채취를 위한 발파로 노선버스 통행로 및 인근 주민들에게 미치게 될 피해의 방지대책을 보완할 것을 요구하였고, 그에 따라 원고는 같은 해 9. 23. 이 사건 토지 인근에 위치한 진목부락 1, 2반 주민들로부터 받은 사업추진동의서가 첨부된 추가피해방지계획서를 제출하였는데, 피고측의 담당실무자, 도시과장 및 부군수까지는 이를 허가하기로 결재하였으나 그 무렵 부임한 신임 군수에 의하여 결재가 불허되었고, 피고는 같은 해 10. 23. 앞서 본 바와 같은 이유로 이 사건 불허가처분을 하였다. 원고 회사의 직원들은 위 신청서 제출을 전후하여 인근 부락 주민들에게 위 사업의 취지를 설명하고 민원을 제기하지 않겠다는 동의를 받기 위하여 여러 차례 그들을 방문하는 등 위 사업의 추진과정에서 적지 않은 경비를 지출하였고, 또한 원고는 이 사건 불허가처분으로 인하여 위 토석채취사업이 지연되자 원고와 토석채취 및 운반계약을 체결하였던 주식회사 성일건설로부터 원고의 사업시행 지연으로 인한 손해배상금으로 1997. 9. 15.까지 금 1,174,300,000원을 지급하여 달라는 청구를 받는 등 피고의 이 사건 불허가처분으로 인하여 많은 손실을 입게 되어 부도위기에까지 처해 있다. 원심은 나아가, 위에서 인정한 사실관계에 나타난 바와 같은 이 사건 토지의 위치 등에 비추어 원고의 위 토석채취사업으로 인하여 그 주변의 경관·풍치·미관 등에 다소 영향을 줄 수 있는 점은 인정되나, 한편 이 사건 신청지는 이미 이전에 발파작업에 의하여 토석을 채취하였던 곳이고 그로 인하여 해안 쪽으로 이미 약 20m 내외의 암벽이 형성되어 있는데다가, 원고가 토석채취작업을 한 다음 복구작업을 제대로 이행한다면 원고의 토석채취사업으로 인하여 반드시 주변의 경관·풍치·미관에 큰 손상을 준다고 단정하기는 어렵다고 판단하였다. 또한 원심은, 위에서 인정한 사실관계에 의하면, 원고의 이 사건 토지에서의 토석채취허가신청에 대하여 피고 소속의 위 허가업무 담당공무원들이 현장조사 및 관계 법령의 검토를 거쳐 법적으로 문제가 없어 허가가 가능하다는 취지의 답변을 하고 전 군수인 소외 2도 법적으로 문제가 없으면 이를 허가해 주겠다는 답변을 하여, 원고가 그와 같은 피고측의 답변을 신뢰하여 10억 원이 넘는 많은 비용을 들여 토석채취사업의 허가신청 및 시행준비를 하였으며, 또한 피고 소속의 허가업무 담당공무원들이 원고의 1996. 7. 11.자 제1차 허가신청에 대하여 토석채취면적을 줄여서 다시 신청할 것을 요구하고, 이에 따른 원고의 같은 해 8. 28.자 재신청에 대하여 피고가 다시 사업시행으로 인하여 인근 주민들에게 미칠지도 모를 피해의 방지대책의 보완을 요구하여 원고가 추가로 주민들의 동의서를 첨부한 피해방지대책서를 마련하여 제출하는 등 피고의 거듭된 보완 요구를 충실히 이행하였음에도 불구하고, 피고가 위 보완요구사항과는 전혀 관계가 없는 사유인 주변의 경관·풍치·미관에 큰 손상을 줄 우려가 있다는 이유로 이 사건 불허가처분을 하였음을 알 수 있는바, 이러한 사정이라면, 피고측의 원고에 대한 위와 같은 취지의 답변, 신청면적축소 및 피해방지대책 보완 요구는 행정청으로서 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 한 것에 해당하며, 피고측의 그와 같은 견해표명을 신뢰한 원고가 이 사건 토지에서의 토석채취 및 형질변경이 당연히 가능할 것이라고 믿고서 그 준비에 10억 원 이상의 자금과 노력을 투자하고 피고의 보완 요구를 충실히 이행하였음에도 불구하고 피고가 당초 법적으로 문제가 없다고 했던 사유를 들어 이 사건 불허가처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 반하는 처분으로서 위법하다고 판단하였다. 그리고 원심은, 이 사건에서 비록 피고가 위 토석채취허가를 하였다가 이를 취소·철회한 것은 아니라고 하더라도 토석채취가 가능하다는 피고의 공적 견해표명을 신뢰하게 된 원고의 신뢰를 보호하여야 한다는 점에서 토석채취허가 후 이를 취소·철회하는 경우를 유추·준용하여, 이 사건 불허가처분으로써 피고가 달성하려는 공익과 토석채취가 가능하다고 믿은 원고가 입게 될 불이익을 상호 비교·교량하여 전자가 후자보다 큰 것이 아니라면 이 사건 불허가처분은 비례의 원칙에 위반되는 것으로서 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 봄이 상당하다고 할 것인데, 이 사건에 있어서는 앞서 인정한 바와 같은 제반 사정에 비추어 보면 그 주변의 환경·풍치·미관 등을 보전할 필요성이라는 공익이 원고가 이 사건 불허가처분에 의하여 입게 되는 불이익보다 더 크다고 단정하기도 어렵다고 할 것이고, 피고의 위와 같은 견해표명 이후 이 사건 불허가처분에 이르기까지 위 토석채취허가를 불허하여야 할 만한 현저한 사정변경이 있었음을 인정할 아무런 자료도 없으므로 결국 피고의 이 사건 불허가처분은 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 판단하였다. 원심은 위와 같은 여러 가지 이유로 피고의 이 사건 불허가처분은 위법하다고 판단하여 이 사건 불허가처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구를 인용하고 있다.

2.  토석채취허가에 관한 법리오해의 점에 관한 상고이유에 대하여

3.  신뢰보호의 원칙 및 재량권 남용에 관한 법리오해의 점에 관한 상고이유에 대하여

4.  그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.