대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결

상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.

상고이유를 본다. 

가.  개발제한구역법 제10조 등 위반 여부 원심은, 개발제한구역법 제10조는 개발제한구역의 관할 시ㆍ도지사로 하여금 개발제한구역 관리의 기본 목표와 방향을 제시하고, 도시계획시설의 입지 여부 등을 검토하여 개발제한구역의 종합적인 관리에 지장이 없도록 5년 단위로 관리계획을 수립하도록 하는 규정이라 할 것이므로, 그 규정만을 근거로 개발제한구역 내에 도시계획시설결정을 하기 위하여 반드시 사전에 개발제한구역 관리계획을 수립하여야 한다고 할 수 없으니, 이 사건 도시계획시설결정의 내용이 개발제한구역 관리계획에 포함되어 있지 아니하였다 하여 위법하다 할 수 없다 고 판단하였다. 관계 법령과 기록에 비추어 보면, 이러한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 개발제한구역법 제10조 등에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 한편, 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요에 의하여 지정되는 것이어서 원칙적으로 개발제한구역에서의 개발행위는 제한되는 것이기는 하지만 위와 같은 개발제한구역의 지정목적에 위배되지 않는다면 허용될 수 있는 것인바, 기록에 비추어 살펴보면, 도시계획시설인 이 사건 추모공원의 설치가 위와 같은 개발제한구역의 지정목적에 위배된다고 보이지 않으므로, 피고가 이미 개발제한구역으로 지정되어 있는 이 사건 추모공원 부지에 이 사건 도시계획시설결정을 하였다 하더라도 이를 두고 위법하다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 도시계획시설결정은 그 당시 개발제한구역으로 지정된 지역에서 개발제한구역법에 의하여 제한된 행위를 피고가 임의로 결정한 것으로 위법하다는 원고들의 상고이유의 주장은 이유 없다.

나.  개발제한구역법 제3조 내지 제6조 등 위반 여부 원심은, 개발제한구역의 해제는 환경영향평가를 실시하고 광역도시계획을 수립한 후 도시계획으로 결정되어야 하는데 이러한 절차를 거치지 아니한 이 사건 도시계획시설결정은 위법하다는 원고들의 주장에 대하여, 이 사건 추모공원의 부지에 대하여 지정되어 있는 개발제한구역의 해제에 관한 도시계획과 이 사건 도시계획시설결정과는 별개의 것이므로, 설령 이 사건 추모공원 부지의 개발제한구역 해제절차에 원고들이 주장하는 바와 같은 하자가 있다고 하더라도 이 사건 도시계획시설결정이 위법하다고 할 수는 없다는 이유로 원고들의 위 주장을 배척하였다. 앞에서 본 바와 같이 피고가 이미 개발제한구역으로 지정되어 있는 이 사건 추모공원 부지에 이 사건 도시계획시설결정을 하였다 하여 위법하다 할 수 없다는 점과 관계 법령에 비추어 보면, 이러한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 개발제한구역법 제3조 내지 제6조 등에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.

다.  개발제한구역법 제11조 위반 여부 개발제한구역법 제11조 제1항에서는 개발제한구역 내에서 ‘도시계획법’ 제3조 제13호의 규정에 의한 도시계획사업의 시행을 하기 위하여는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 도시계획사업의 시행을 시장·군수 또는 구청장의 허가사항으로 하고 있을 뿐이지, 도시계획시설의 계획단계에서 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받도록 규정한 것이 아님이 분명하다. 따라서 피고가 이 사건 도시계획시설결정을 할 때 서초구청장의 허가를 받지 않았으니 위법하다는 원고들의 상고이유의 주장은 이유 없다.

가.  ‘도시계획법’ 제19조 제1항 등 위반 여부 ‘도시계획법’ 제19조 제1항 및 이 사건 도시계획시설결정 당시의 서울특별시 도시계획조례 제3조 제3항에서는, 도시계획은 도시기본계획에 부합되어야 한다고 규정되어 있으나, 도시기본계획이라는 것은 도시의 장기적 개발방향과 미래상을 제시하는 도시계획 입안의 지침이 되는 장기적·종합적인 개발계획으로서 직접적인 구속력은 없는 것이므로 ( 대법원 1998. 11. 27. 선고 96누13927 판결 참조), 이 사건 추모공원의 조성계획이 서울특별시 도시기본계획에 포함되어 있지 아니하다는 이유만으로는 이 사건 도시계획시설결정이 위법하다 할 수는 없다. 같은 취지에서 원심이 이 사건 추모공원의 설치에 관한 도시기본계획이 마련되지 않은 상태에서 이 사건 도시계획시설결정이 이루어졌다고 하여 위법하다고 할 수 없다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 ‘도시계획법’ 제19조 제1항 등에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.

나.  ‘도시계획법’ 제19조 제2항 등 위반 여부 원심은 채택 증거를 종합하여, 피고가 이 사건 추모공원을 도시계획시설로 결정하기 위하여 이 사건 추모공원의 주변 토지이용현황, 대상지 및 주변 취락현황, 교통 및 접근체계현황 등 인문·사회환경과 지형, 지질, 수로, 경관 및 생태환경 등 자연환경 등에 관하여 기초조사를 하고, 이 사건 추모공원에 대한 도시계획시설결정(변경)조서 및 지형도면과 이를 보조하는 이 사건 추모공원 기본계획서, 환경성검토서 등을 작성한 사실을 인정한 다음, 피고가 기초조사와 환경성 검토도 없이 이 사건 도시계획시설결정을 한 것은 위법하다는 원고들의 주장을 배척하였다. 관계 법령과 기록에 비추어 보면, 이러한 원심의 사실인정과 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 채증법칙 위반, ‘도시계획법’ 제19조 제2항 등에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.

그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.