대법원 2004. 11. 26. 선고 2004두4482 판결

원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원 제주부에 환송한다.

가.  원심은, 피고가 당초 이 사건 거부처분의 근거와 이유로 삼은 준농림지역에서의 행위제한에 추가하여 자연경관 및 생태계의 교란, 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익상의 필요를 들고 있으나, 당초 이 사건 거부처분의 근거로 삼은 사유 외에 추가된 사유들은 당초의 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되지 아니하는 별개의 처분사유라는 이유로 이 사건 거부처분의 적법성의 근거로 삼을 수 없다고 판단하였다.

나.  그러나 원심의 이러한 판단은 수긍하기 어렵다. 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 아니하나, 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다고 할 것이다( 대법원 2003. 5. 30. 선고 2003두2182 판결 참조). 그런데 기록에 의하면, 피고가 당초 이 사건 거부처분의 근거와 이유로 삼은 사유는 이 사건 신청이 법 제15조 제1항 제4호 및 법시행령 제14조 제1항 제3의2호의 규정에 의한 준농림지역에서의 행위제한사항에 해당한다는 것이고, 피고가 이 사건 소송에서 추가로 주장한 사유는 준농림지역의 경우 원칙적으로 일정 규모 이상의 토지이용행위를 제한하여 환경의 보전을 도모하는 지역으로서 부지면적 30,000㎡ 미만의 개발은 허용된다고 하더라도 환경오염의 우려가 있거나 자연환경의 보전 및 토지의 합리적인 이용이라는 법의 입법 취지에 부합하는 한도 내에서만 허용된다고 할 것인데, 원고들이 추진하고자 하는 사업은 비교적 대규모의 전원주택의 부지조성사업으로서 위와 같은 법의 취지에 반하여 이를 허용할 수 없다는 것이므로, 그 내용이 모두 이 사건 임야가 준농림지역에 위치하고 있다는 점을 공통으로 하고 있을 뿐 아니라 그 취지 또한 자연환경의 보전을 위하여 개발행위를 제한할 필요가 있어서 산림형질변경을 불허한다는 것으로서 기본적 사실관계의 동일성이 인정된다고 할 것이다. 따라서 원심으로서는 피고가 이 사건 소송에서 추가로 주장한 사유에 관하여 심리하여 이 사건 거부처분의 위법 여부를 판단하였어야 함에도 불구하고, 위 사유가 당초 이 사건 거부처분의 근거와 이유로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되지 않는다는 이유로 그에 대한 판단을 생략한 채 이 사건 거부처분이 위법하다고 판단하였으니, 원심판결에는 처분사유의 추가·변경에 관한 법리를 오해하여 심리를 다하지 아니한 위법이 있다고 할 것이다.

그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.