서울고등법원 2017.10.11. 선고 2016누81255 판결

2016누81255 이행강제금 부과처분 취소 청구의 소

합병된 주식회사 현대에이치씨엔경북방송의 소송수계인 주식회사

현대에이치씨엔

공정거래위원회

2017. 7. 12.

2017. 10. 11.

1. 피고가 2016. 11. 21. 전원회의 의결 제2016-317호로 원고에 대하여 한 별지 1 기재 이행강제금 1,436,100,000원의 부과처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 기초사실

가. 소송수계 전 원고의 지위 및 일반현황

소송수계 전 원고인 주식회사 현대에이치씨엔경북방송(이하 '현대에이치씨엔경북방송'이라 하고, 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사'는 생략한다)은 경상북도 포항시, 영덕군, 울진군, 울릉군 등 지역(이하 '포항 등 지역'이라 한다)에서 종합유선방송사업을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한법률(이하 '공정거래법' 이라 한다) 제2조 제1호 에 규정된 사업자에 해당한다. 현대에이치씨엔경북방송의 일반현황은 다음과 같다.

나. 유료방송 시장구조 및 실태

1) 유료방송이란 가입자에게 대가를 받고 다수의 채널을 제공하는 서비스로, 유료방송에는 종합유선방송, 위성방송, 인터넷 멀티미디어 방송(이하 'IPTV'라 한다) 등이 포함된다. 유료방송은 대표적 규제산업으로 진입 · 소유 · 영업활동에 있어 다양한 규제를 받는다.

2) 2011년 말 포항 등 지역의 유료방송 시장에는 현대에이치씨엔경북방송, 한 국케이블티비포항방송, 케이티스카이라이프, 케이티, 에스케이브로드밴드, 엘지유플러스 등 총 6개의 유료방송사업자가 참여하고 있었다. 특히 종합유선방송사업자인 현대에이 치씨엔경북방송과 한국케이블티비포항방송은 포항 등 지역에서 상호간에 치열하게 경쟁하고 있었는데, 2011년 말 기준 한국케이블티비포항방송은 시장점유율 48.1%로 1위 사업자였고, 현대에이치씨엔경북방송은 시장점유율 35.6%로 2위 사업자였다.

3) 그러나 2011. 12. 27. 현대에이치씨엔경북방송의 모회사인 원고1)가 한국케 이블티비포항방송의 모회사인 포항종합케이블방송사의 주식을 총 98.58%를 취득(이하 '원사건 기업결합'이라 한다)하게 되면서, 포항 등 지역의 종합유선방송사업자는 원고의 계열회사들로 단일화되었다.

4) 2015년 말 기준 포항 등 지역 유료방송 시장에서의 현대에이치씨엔경북방송의 시장점유율은 62.6%로서 아래 표와 같이 2위 사업자인 케이티(위성방송+IPTV)보다 38.3% 높다.

다. 현대에이치씨엔경북방송의 방송상품 현황

1) 원사건 기업결합 이후 현대에이치씨엔경북방송이 공급하는 방송상품 현황은 아래 표의 기재와 같다.2)

2) 현대에이치씨엔경북방송의 종합유선방송 서비스 공급계약은 개별계약과 단체계약으로 구분된다. 개별계약은 개인을 대상으로 방송서비스 계약을 체결하는 것을 말하며, 단체계약은 아파트, 기숙사 등의 공동주택과 숙박업소 등을 대상으로 방송서비스 계약을 체결하는 것을 말한다. 단체계약은 개별계약에 비해 계약유지 기간이 길어 개별계약보다 안정적인 수익이 보장되고, 한 번의 영업활동으로 다수의 계약자를 확보할 수 있으므로 영업활동의 효율성도 높다. 이러한 이유로 유료방송사업자들은 단체계약을 선호하여 일반적으로 단체계약 요금의 할인율을 개별계약보다 크게 적용해주고 있다. 현대에이치씨엔경북방송의 경우 통상 훼밀리플러스형 상품과 경제형 상품의 단체계약 요금을 개별계약상 실제요금인 8,800원보다도 낮은 2,200원에서 4,400원 사이에서 책정하고 있다.

라. 원사건 기업결합에 대한 시정조치 내용

피고는 원사건 기업결합이 포항 등 지역 유료방송 시장에서의 경쟁을 실질적으로 제한할 우려가 있어 공정거래법 제7조 제1항 의 규정에 위반된다고 판단하여 2013. 3. 14. 전원회의 의결 제2013-046호로 현대에이치씨엔경북방송에 대해 별지 2 기재와 같이 원심결 의결서를 받은 날인 2013. 3. 14.부터 2016. 12. 31.까지 포항 등 지역의 아 날로그방송의 개별가입 수신자(이하 '개별계약자'라 한다) 및 단체가입 수신자(이하 '단체계약자'라 한다)의 수신료를 소비자물가상승률을 초과하여 인상하는 행위를 금지하고 아날로그방송의 수신료를 인상하는 경우 인상일로부터 14일 이내에 그 인상내역을 보고할 것 등의 시정조치를 부과하였다.

마. 현대에이치씨엔경북방송의 행위 등

1) 단체계약자에 대한 월 수신료 인상 부과행위

가) 현대에이치씨엔경북방송은 원심결 의결서를 송달받은 2013. 3. 14. 직후인 2013. 4.부터 2015. 3.까지 아래 (1), (2)항 기재와 같이 85개 단체계약자에 대하여 직접 월 수신료를 인상하거나 지상파 공동 안테나 설비 유지보수료를 신설하여 부과하는 방법으로 월 수신료를 인상하여 부과하였다.

(1) 현대에이치씨엔경북방송은 아래 표의 기재와 같이 2013. 4.부터 2015. 3.까지 '이안아파트' 등 44개 단체계약자의 아날로그방송 세대 당 월 수신료를 소비자물가상승률(1.3%)을 초과하여 최소 33%(3,300원→4,400원)에서 최대 100%(2,200원→4,400원)까지 직접 인상하여 부과하였다.

(2) 또한, 현대에이치씨엔경북방송은 아래 표의 기재와 같이 2013. 4.부터 2015. 3.까지 '삼성아트풀' 등 41개 단체계약자에 대해서는 지상파 공동 안테나 설비 유지보수료를 신설하여 1,100원에서 4,400원까지 부과하는 방법으로 소비자물가상 승률(1.3%)을 초과하여 세대 당 월 수신료를 인상하여 부과하였다.

나) 한편, 현대에이치씨엔경북방송은 2014. 12., 2016. 4~5., 2016. 10. 24.에 걸쳐 위 85개 단체계약자에 대한 직접 수신료 인상금액과 유지보수료 부과금액 전부를 해당 단체계약자들에게 환급하였다.

2) 개별계약자에 대한 월 수신료 인상 부과행위

가) 현대에이치씨엔경북방송은 2014. 2.부터 7.까지 363개 개별계약자에 대해서는 아날로그방송 서비스 이용 계약서상 수신료를 인상하기로 약정한 시점보다 1~ 5개월 더 빠르게 월 수신료를 인상하여 부과하였고3), 2014. 2.부터 2016. 7.까지 5개 개별계약자에 대해서는 계약서상 수신료 인상 약정이 없음에도 불구하고 월 수신료를 인상하여 부과하였다4). 즉, 원심결은 '시정명령을 받은 날 이전에 체결된 수신계약에 따라 수신료가 인상되는 경우'에는 수신료 인상금지 시정조치 대상에서 제외하였으나, 현대에이치씨엔경북방송은 위 368개 개별계약자에 대하여 원심결 시정명령을 받은 날 이전에 체결된 수신계약의 내용과 다르게 수신료를 인상하였다.

나) 한편, 현대에이치씨엔경북방송은 2016. 9. 위 368개 개별계약자에 대한 수신료 인상금액 전부를 해당 개별계약자들에게 환급하였다.

바. 피고의 처분

1) 피고는 현대에이치씨엔경북방송의 위 행위를 공정거래법 제7조 제1항 을 위반하여 같은 법 제16조 에 따라 시정조치를 받은 후 그 정한 기한 내에 시정조치의 내용을 이행하지 아니한 행위로 인정하여 같은 법 제17조의 3, 같은 법 시행령 제23조의 4 제3항, 제9항 및 기업결합 관련 시정조치 불이행에 따른 이행강제금의 부과기준5)의 규정에 따라 다음과 같이 이행강제금을 부과하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

2) 이행강제금 산정

가) 기준금액

원사건 기업결합은 다른 회사의 주식을 취득한 경우이므로 공정거래법 제17조의3 제1항 제1호 의 규정에 따라 기준금액은 취득 또는 소유한 주식의 장부가격과 인수한 채무의 합계액으로 한다. 이에 따른 기준금액은 78,728,033,000원이다.

나) 불이행기간

이행강제금 부과기준 Ⅳ. 1. 나. (2).에 따라 가격제한 등의 시정조치를 한 경우의 불이행기간은 시정조치 불이행 상태가 발생한 날부터 불이행 상태가 해소된 날까지의 기간이다. 현대에이치씨엔경북방송이 아날로그방송 단체계약자 및 개별계약자에 대한 월 수신료를 소비자물가상승률을 초과하여 인상한 시기는 2013. 4.부터이므로 시정조치 불이행 상태가 발생한 날은 2013. 4. 1.이다.

현대에이치씨엔경북방송이 2016. 10. 24. 85개 단체계약자 및 368개 개별계약자에 대한 수신료 인상금액의 환급을 완료하였으므로 시정조치 불이행 상태가 해소된 날은 2016. 10. 24.이다.

이에 따라 산정한 불이행기간은 1,303일이다.

다) 부과비율

이행강제금 부과기준 Ⅴ. 1.에 따라 원사건 기업결합의 기업결합금액이 78,728,033,000원으로 1,000억 원 미만이므로 1일 기준 이행강제금 부과비율은 기업결합금액의 2/10,000이다.

라) 감경

위 가)의 기준금액에 위 나)의 불이행기간 및 위 다)의 부과비율을 곱하여 산정된 이행강제금은 20,516,525,300원이다. 현대에이치씨엔경북방송이 원심결 시정 조치의 내용 중 일부만을 불이행한 점을 감안하여 산정된 이행강제금의 30%를 감경한다. 이에 따른 이행강제금은 14,361,567,780원이다.

마) 이행강제금의 결정

위 라)의 이행강제금 14,361,567,780원에서 현대에이치씨엔경북방송이 수신료를 인상한 세대 수가 현대에이치씨엔경북방송의 2013년 말 전체 아날로그방송계약세대 수의 5.7%에 불과하고, 수신료 인상으로 취득한 이득액은 1.6억 원으로서 현대에이치씨엔경북방송의 위반기간 중 아날로그방송 전체매출의 0.87%에 불과한 점, 현대에이치씨엔경북방송이 수신료 인상금액을 전부 환급한 점 등을 감안하여 1,436,100,000원(100,000원 단위 미만 절사)을 이행강제금으로 결정한다.

사. 원고는 2016. 12. 29. 현대에이치씨엔경북방송을 흡수합병한 후 이 사건 소송절차를 수계하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1 내지 18호증(가지번호가 있는 경우 가지번호를 포함한다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령: 별지 4 기재와 같다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이행강제금은 심리적 압박을 주어 그 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단으로서, 과거의 법 위반에 대한 제재 및 부당이득 환수 수단인 과징금과는 전혀 별개의 제도이고, 이행강제금의 본질상 이행강제금 부과로 이행을 확보하고자 한 목적이 이미 실현된 경우에는 그 이행강제금을 부과할 수 없다고 판시한 대법원 2014. 12. 11. 선고 2013두15750 판결에 비추어, 공정거래법 제17조의 3 은 이행강제금 부과 전 시정조치 불이행 상태가 해소된 경우에는 이행강제금을 부과할 수 있는 근거 규정이 될 수 없다. 따라서 과거 시정조치 불이행에 대한 제재로서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.

2) 만약 공정거래법 시행령 제23조의4 제3항 이 법 위반 상태가 해소된 이후에도 이행강제금을 부과할 수 있다고 정한 것이라면 이는 사실상 법률에 근거 없이 과징금을 부과하는 것과 다를 바 없으므로 법률유보원칙에 반하고 공정거래법 제17조의3 위임입법의 한계를 벗어난 것으로 무효이다.

3) 설령 공정거래법 상 이행강제금의 성격이 타 법령상의 이행강제금과는 다른 성격이어서 이행강제금 부과 전 시정조치 불이행 상태가 해소된 경우에도 부과할 수 있다고 가정하더라도, 이 사건 처분은 위반상태 해소시기 및 그 내용을 불문하고 최종 환급 시점을 기준으로 일률적으로 불이행기간을 산정한 위법이 있다. 또한, 재량권 행사의 전제가 되는 사실을 제대로 참작하지 아니한 상태에서 일방적 기준에 따라 거액의 이행강제금을 부과한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 이루어진 것으로 위법하다.

4) 이행강제금 납부의무는 상속인 기타의 사람에게 승계될 수 없는 일신전속적인 성질의 제재에 해당하는 것인바, 현대에이치씨엔경북방송이 2016. 12. 29. 흡수합병으로 인하여 소멸함에 따라 이 사건 처분의 효력은 원고에게 승계되는 것이 아니라 이미 소멸하였다. 따라서 이 사건 처분의 효력이 원고에게 미치지 않는다는 점을 확인하는 의미에서 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

나. 판단

1) 이행강제금의 성격에 관한 주장에 대하여

가) 관련 법령의 내용과 법령 개정의 경위

(1) 공정거래법 에 따르면, 누구든지 직접 또는 같은 법 시행령 제11조가 정하는 특수관계인을 통하여 제7조 제1항 각 호에서 정하는 기업결합으로서 거래분야의 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위를 해서는 아니 되고(제7조 제1항), '다른 회사의 주식의 취득 또는 소유'는 기업결합에 해당하며(제7조 제1항 제1호), 공정거래위원회는 위 기업결합의 제한 조항을 위반하거나 위반할 우려가 있는 행위가 있는 때에는 당해 사업자(경우에 따라서는 특수관계인도 포함) 또는 위반행위자에 대하여 시정조치를 명할 수 있고(제16조), 시정조치의 하나로 '기업결합에 따른 경쟁제한의 폐해를 방지할 수 있는 영업방식 또는 영업범위의 제한'이 규정되어 있으며(제16조 제1항 제7호), '제16조에 따라 시정조치를 받은 후 그 정한 기한 내에 이행을 하지 아니하는 자'에 대하여 매 1일당 '제7조 제1항 제1호 또는 제5호의 기업결합의 경우'에는 '취득 또는 소유한 주식의 장부가격과 인수하는 채무의 합계액'에 1만분의 3을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 이행강제금을 부과할 수 있다(제17조의3 제1항 제1호).

(2) 한편, 공정거래위원회는, 공정거래법 제16조 제1항 제7호 의 규정에 의한 '기업결합에 따른 경쟁제한의 폐해를 방지할 수 있는 영업방식 또는 영업범위의 제한'을 내용으로 하는 시정조치가 매분기·매사업연도 등 기간별로 일정한 의무를 명하는 내용인 경우로서 이를 이행하지 아니하는 자에 대하여 이행강제금을 부과하는 때에는 당해불이행기간에 대하여 부과한다( 공정거래법 시행령 제23조의4 제3항 ).

(3) 공정거래법 상 이행강제금 제도는 공정거래법 이 1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되면서 새로 도입된 것으로 위 개정 전 공정거래법 은 경쟁제한적인 기업결합을 한 자에 대하여 시정조치 외에 과징금제도(제17조 제3항)를 두고 있었으나, 위 개정으로 과징금 규정을 삭제하고, 기업결합에 대한 제재조치는 시정조치로 일원화되었으며, 그 시정조치의 실효성을 제고하기 위하여 이행강제금 제도(제17조의3)가 신설되었다.

공정거래법 상 기업결합행위제한 위반행위자에 대한 시정조치 및 이행강제금 부과 등에 관한 위 각 규정들의 문언, 체계 및 법령 개정의 취지 등에 의하면, 공정거래법 은 제7조 제1항 의 기업결합 제한 규정을 위반한 사업자에 대하여 제16조에 규정된 시정 조치를 명할 수 있는데, 그 중 하나로서 '기업결합에 따른 경쟁제한의 폐해를 방지할 수 있는 영업방식 또는 영업범위의 제한'을 명할 수 있으며, 구체적으로는 영업방식 또는 영업범위에 제한에 관하여 일정한 기간 동안 어떠한 행위를 금지하는 부작위 의무를 부과할 수 있다. 위와 같은 부작위 의무를 위반하는 사업자에 대한 이행강제금 규정은 그러한 부작위 의무를 위반하는 경우 그 불이행기간 동안에 이행강제금이 부과될 수 있음을 규정함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 효과를 가진다. 다만, 작위 의무에 관한 이행명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 이행을 확보하고자 한 목적이 이미 실현이 되어서 이행강제금을 부과할 필요가 없어지는 경우에 관한 다른 법령상의 이행강제금과는 달리, 위와 같은 부작위 의무에 관한 공정거래법 상 이행강제금은 행태적 시정조치(16조 제1항 제7호)를 강제하기 위한 수단으로 활용될 수 있는바, 일단 부작위 의무자가 행태적 시정조치를 위반한 이상, 일정한 기간 동안의 부작위 의무 불이행 후 의무 불이행을 중단한다고 하더라도 행태적 시정조치를 통하여 달성하고자 하던 기업결합에 따른 경쟁제한의 폐해 방지는 이미 일정한 범위에서 그 목적을 달성하지 못한 것이 된다. 따라서 이와 같은 경우에는 '당해 불이행기간'에 대하여 이행강제금을 부과할 수 있다 할 것이다. 만약 이와 달리 일정한 기간 동안의 부작위 의무 불이행 후 의무 불이행을 중단하였다고 하여 불이행기간에 대하여 이행강제금을 부과할 수 없다고 해석한다면, 공정거래법 제7조 제1항 을 위반하여 제16조 제1항 제7호 에 따라 일정한 부작위를 명하는 시정조치를 받은 사업자는 피고의 시정조치에 따른 부작위 의무를 이행하지 않고 있다가 피고가 이행강제금 부과처분을 위한 심사에 착수하면 그 때 불이행을 중단함으로써 이행강제금 부과를 면할 수 있다는 것이 되어, 부작위 의무를 명하는 경우에 관하여 공정거래법 상 이행강제금 규정은 실효성을 가지지 못하게 되므로, 이와 같이 해석할 수는 없다.

나) 그렇다면 이 사건과 같이 부작위 의무를 불이행한 경우에 관하여도 의무 불이행을 계속하고 있는 경우에만 이행강제금을 부과할 수 있다는 취지의 원고의 주장은 이유 없고, 앞에서 본 바와 같은 공정거래법 제17조의3 , 제16조 의 문언·체계 및 개정의 취지에 의하면, 제17조의3은 제16조에 따라 부작위 의무를 명하는 시정조치를 받은 후 그 정한 기간 내에 부작위 의무를 이행하지 아니하는 자에 대하여 이행강제금을 부과할 수 있는 근거 규정이 되므로, 제17조의3 제2항에 따라 그와 같은 경우의 이행강제금의 부과·납부·징수·환급 등에 관하여 필요한 사항을 규정한 같은 법 시행령 제23조의4 제3항이 법률유보원칙에 반하거나 법률의 위임범위를 일탈하였다는 원고의 주장 역시 받아들이지 아니한다.

2) 재량권 일탈·남용 주장에 대하여

가) 관련 법령 및 법리

공정거래법 제17조의3 , 같은 법 시행령 제23조의4 에 따르면, 피고는 공정거래법 위반행위에 대하여 이행강제금을 부과할 것인지 여부, 부과할 경우 같은 법 시행령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 이행강제금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가진다. 다만, 피고가 이러한 재량을 행사하면서 이행강제금 부과의 기초가 되는 사실을 잘못 판단하였거나 비례·평등의 원칙에 위배되는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법하다.

나) 이행강제금 불이행 기간 산정 위법 주장에 대한 판단

피고는 원고가 85개 단체계약자 및 368개 개별계약자에 대한 수신료 인상 금액의 환급완료일인 2016. 10. 24.을 시정조치 불이행 상태가 해소된 날로 보아 시정조치 불이행 기간을 1,303일로 보았는데, 시정조치의 내용은, 원고가 시정조치 기간 동안 인상한 수신료의 보유를 금지하는 것이 아니라, 기업결합에 따른 경쟁제한의 폐해(예를 들어 원고의 수신료 인상에 따라 그 지역의 종합유선방송 수신료가 전반적으로 인상되는 것 등)를 방지할 수 있도록 시정조치 기간 동안에 수신료를 인상하는 행위 자체를 막고자 하는 것이다. 그렇다면 시정조치 불이행 상태가 해소된 날은 수신료를 전부 환급한 날이 아니라 시정조치에서 명한 부작위 의무의 불이행을 중단한 때, 즉 수신료 인상을 중단한 때라고 보는 것이 타당하다.

따라서 피고가 일률적으로 수신료를 환급 완료한 날을 시정조치 불이행 상태가 해소된 날이라고 보고 이에 근거하여 이행강제금의 부과 근거인 불이행기간을 산정한 것에는 이행강제금 부과의 기초가 되는 사실을 잘못 판단한 위법이 있다 할 것이므로, 이행강제금 부과의 잘못을 지적하는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

3) 소결론

그러므로 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 관하여 판단할 필요 없이 위법하다. 또한, 정당한 이행강제금의 산정은 피고의 재량행위이므로 이 사건 처분 전부를 취소함이 타당하다.

4. 결론

따라서 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 이동원

판사 김진석

판사 이인석

1) 원고는 복수 종합유선방송사업자로서 2011년 말 기준 전국에 8개 종합유선방송사업자를 보유하고 있었다.

2) 한국케이블티비포항방송이 2014. 5.에 현대에이치씨엔경북방송에 흡수합병되면서, 2014. 6. 이후부터는 한국케이블티비포항방송의 방송상품 신규계약 체결이 중단되었다.

3) 현대에이치씨엔경북방송은 원심결 의결서를 송달받기 이전인 2012. 9.부터 2013. 2.까지 363개 개별계약자와 아날로그방송 서비스 이용 계약을 체결하였다. 현대에이치씨엔경북방송은 계약내용에 따라 계약일로부터 18개월 이후부터 월 수신료를 4,400원으로 인상하여야 함에도 불구하고 약정한 시점보다 1개월에서 5개월 더 빠르게 월 수신료를 3,300원에서 4,400원으로 33% 인상하여 부과하였다.

4) 또한, 현대에이치씨엔경북방송은 원심결 의결서를 송달받기 이전인 2012. 10.부터 2013. 2.까지 5개 개별계약자와 아날로그방송 서비스 이용 계약을 체결하였으나, 계약서상 수신료 인상과 관련한 약정이 없음에도 불구하고 2014. 2.에 월 수신료를 3,300원에서 4,400원으로 33% 인상하여 2016. 7.까지 부과하였다.

5) 2015. 10. 23. 공정거래위원회고시 제2015-15호로 개정되어 2015. 10. 23. 시행된 것을 말한다.