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행정행위의 개념요소(요건)

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(1) 행정청의 행위

(가) 행정청의 의미

① 행정행위는 ‘행정청’의 행위이다. 일반적으로 행정청이란 국가 또는 지방자치단체의 행정에 관한 의사를 결정하고 이를 외부에 표시할 수 있는 권한을 가진 행정기관을 말한다. 여기에서의 행정청의 의미는 조직법상이 아니라 실질적·기능적 의미의 개념이다. 따라서 공공단체, 공무수탁사인 등도 이에 포함될 수 있다.

② 행정청은 원칙적으로 단독제의 기관이나 방송위원회, 공정거래위원회, 노동위원회, 토지수용위원회와 같은 합의체인 경우도 있다.

(나) 행정청의 범위

입법기관이나 사법기관도 행정적인 처분을 하는 범위에서는 행정청에 속한다(예: 공무원의 임명).

(2) 공법상의 행위

행정행위는 공법상의 행위이다. 공법상의 행위란 그 효과가 공법적이라는 것이 아니라, 행위의 근거가 공법적이라는 것이다.

(3) 구체적 사실에 대한 집행행위

(가) 의의

일반적으로 명령은 일반적·추상적 규율이라 하고, 행정행위는 개별적·구체적 규율이라 하여 양자를 대비시킨다.

① 일반적·개별적의 구별 : 일반적인가 개별적인가는 ‘규율대상’, 즉 수범자가 불특정 다수인 경우를 ‘일반적’이라고 하고 특정인 또는 특정할 수 있는 인적범위인 경우를 ‘개별적’이라고 한다.

② 추상적·구체적의 구별 : 추상적인가 구체적인가는 ‘적용되는 사안’에 관한 것이다. 즉 불특정 다수의 사안에 적용되는 되는 것을 ‘추상적’이라고 하고, 시간적·공간적으로 특정한 사안에 적용되는 것을 ‘구체적’이라 한다.

(나) 행정입법 제외

행정행위는 규범정립행위가 아니라 구체적 사실에 대한 법집행작용이다. 따라서 일반적·추상적 규범정립행위는 원칙적으로 행정행위가 아니다.

(다) 일반처분

① 의의 : 일반처분이란 구체적 사실과 관련하여 불특정 다수인을 대상으로 하여 발하여지는 행정청의 단독적·권력적 규율행위를 말한다. 불특정 다수인에 대한 특정사안에 대한 규율인 일반처분은, 비록 그 수범자가 불특정 다수인이라는 점에서는 일반적이나, 그 규율대상이 시간·공간적 관점에서 특정된다는 점에 있어서는 구체성을 가지므로 행정행위로 보는 것이 다수설의 입장이다.

② 일반처분의 종류

㉠ 대인적 일반처분 : 대인적 일반처분은 행정행위 발령당시에는 인적 범위가 특정되어 있지 않으나, 구체적인 경우에 있어서 일반적 징표(예: 주택소유자, 임차인, 교통참여자, 공공시설이용자)를 근거로 하여 특정되어질 수 있는 인적 범위를 대상으로 하는 행위를 말한다. 즉 일정기준에 의해서 결정되는 불특정 다수인을 대상으로 하는 행정행위를 말한다(예: 일정장소에서의 집회금지처분이나 통행금지처분).

㉡ 대물적 일반처분(물적 행정행위) : 물건의 성질을 규율하는 행정행위로서, 간접적으로는 개인의 권리·의무를 설정하는 행정행위를 말한다(예: 도로법에 의한 도로의 공용지정행위, 교통표지판에 의한 교통제한표시, 주차금지구역지정, 개별공시지가결정 등). 물적 행정행위가 행정행위의 일종인가, 아니면 명령에 해당하는가에 대해 독일은 일반처분의 내용에 물적 행정행위를 포함시킴으로서 입법적으로 해결하였다. 우리나라에서도 횡단보도의 설치가 물적 행정행위인가 하는 점에서 재판상 다투어진 바 있으나, 판례는 행정처분으로 보았다.

(4) 외부에 대하여 직접적인 법적 효과를 발생하는 행위

행정행위는 행정조직 내부에서의 행위가 아니라 대국민적 관계에서 상대방인 개인에 대하여 권리·의무의 변동을 가져오는 행위이다. 따라서 행정조직 내부에서 행해지는 상급관청의 지시나 상관의 명령, 행정청 내부의 중간처분 등은 행정행위가 아니며, 행정규칙 역시 행정행위에서 제외된다.

(5) 권력적 단독행위로서의 공법행위

(가) 권력적 단독행위

권력적 단독행위란 행정청의 일방적인 의사결정에 의하여 국민의 신체나 재산 등에 실력을 가하여 행정상의 필요한 상태를 실현하는 권력적 행위를 말한다. 일방적인 행위인 한 상대방의 협력(예: 신청, 동의 등)이 요구되어도 행정행위다.

(나) 공법상 계약이나 사법행위 제외

행정행위는 행정청이 법에 의해 우월적 지위에서 행하는 단독행위이다. 그러므로 행정청이 상대방과 대등한 지위에서 행하는 계약이나 행정청의 사법행위(예컨대 일반재산의 매각행위 등)는 이에 포함되지 아니 한다.

(다) 단순한 사실행위 제외

단순한 사실행위는 법적으로 규율하는 행위가 아니기 때문에 행정행위에 포함되지 않는다.