32.1.

[법제처 유권해석] 지방공사가 제한입찰에 의해 계약을 체결할 수 있는 사유의 범위(「지방공기업법」 제64조의2 및 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제20조제1항 등 관련)

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[원문]

법제처 유권해석 안건번호 23-0270

법제처 회신일자 2023-05-11

1. 질의요지
지방공기업의 회계처리 원칙 등을 규정하고 있는 「지방공기업법」 제64조의2제6항의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제57조의8제1항에서는 회계처리, 계약의 기준 및 절차와 입찰참가자격의 제한 등에 관하여는 그 성질에 반하지 않는 범위에서 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 “지방계약법 시행령”이라 함) 제7조부터 제32조까지 등을 준용한다고 규정하고 있는 한편,  지방계약법 시행령 제20조제1항 전단에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자가 입찰참가자의 자격을 제한할 수 있는 경우와 그 제한사항은 같은 항 각 호와 같다고 규정하면서 같은 항 제11호 및 제12호에서는 입찰참가자의 자격을 소기업(각주: 「중소기업기본법」 제2조제2항에 따른 소기업을 말하며(지방계약법 시행령 제20조제1항제11호, 제12호 및 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제7조제3항 참조), 이하 같음.) 또는 소상공인(각주: 「소상공인기본법」 제2조에 따른 소상공인을 말하며(지방계약법 시행령 제20조제1항제11호, 제12호 및 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제7조제3항 참조), 이하 같음. ) 등으로 제한할 수 있는 경우를 규정하고 있는바,  지방공사가 그 소유 상가를 임대하는 계약을 체결하려는 경우 「지방공기업법 시행령」 제57조의8제1항에서 준용하는 지방계약법 시행령 제20조제1항제11호 또는 제12호에 근거하여 해당 계약의 입찰참가자 자격을 소기업 또는 소상공인으로 제한할 수 있는지?(각주: 지방계약법 시행령 제22조제7호 또는 제25조제1항제5호바목 등에 근거하여 지명입찰을 실시하거나 수의계약을 하지 않는 경우를 전제함.)

2. 회답
이 사안의 경우, 「지방공기업법 시행령」 제57조의8제1항에서 준용하는 지방계약법 시행령 제20조제1항제11호 또는 제12호에 근거하여 해당 계약의 입찰참가자 자격을 소기업 또는 소상공인으로 제한할 수는 없습니다.

3. 이유
법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인데(각주: 법제처 2012. 11. 3. 회신 12-0596 해석례 참조), 「지방공기업법」 제64조의2제3항 본문에서 지방공사가 계약을 체결하려는 경우에는 일반경쟁의 방식으로 하여야 한다고 규정하면서, 같은 항 단서에서 계약의 목적·성질 및 규모 등을 고려하여 참가자의 자격을 제한할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제6항의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제57조의8제1항에서는 입찰참가자의 자격을 제한하여 입찰(이하 “제한입찰”이라 함)에 부칠 수 있는 경우와 그 제한사항에 대하여 지방계약법 시행령 제20조를 준용하고 있는바, 예외규정에 해당하는 「지방공기업법」 제64조의2제3항 단서, 같은 법 시행령 제57조의8제1항 및 지방계약법 시행령 제20조에 따른 제한입찰 사유는 문언에 따라 엄격하게 해석해야 할 것입니다(각주: 법제처 2023. 3. 24. 회신 23-0206 해석례 참조).  

그리고 「지방공기업법」 제64조의2제3항은 계약 체결의 공정성·투명성을 확보할 수 있도록 일반경쟁을 원칙으로 하되, 예외적인 경우에 한하여 제한입찰 등을 통해 사업 운영의 효율성·신속성 등을 고려할 수 있도록 하려는 취지의 규정으로 보이고(각주: 2012. 12. 27. 의안번호 제1903134호로 발의된 지방공기업법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 안전행정위원회 심사보고서 및 법제처 2011. 11. 17. 회신 11-0631 해석례 참조), 같은 법 시행규칙 제23조의3에서 준용하는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」 제17조에서는 법령에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 지방계약법 시행령 제13조에 따른 입찰 참가자격 외의 요건을 정하여 입찰참가를 제한해서는 안 된다고 규정하여 법령에 명시적인 규정이 있는 경우에만 입찰참가자의 자격을 제한할 수 있다는 점을 명확히 하고 있는바, 이 점에서도 지방계약법 시행령 제20조제1항에 따른 제한입찰 사유는 법령의 문언에 명시된 사항을 넘어 함부로 유추 또는 확대하여 적용할 수 없다고 보아야 합니다.  

나아가 “준용”은 특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대하여 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용할 때 표현하는 방식이므로(각주: 법제처 2011. 10. 27. 회신 11-0492 해석례 참조), 어떠한 사안에 대하여 특정한 규정을 준용하려면 그 사안과 준용의 대상이 되는 규정이 규율하는 대상 사이에 성질이 유사하다는 점이 전제되어야 할 것이고, 「지방공기업법」 시행령 제57조의8제1항 단서에서도 성질에 반하지 않는 범위에서만 지방계약법 시행령의 규정을 준용한다는 점을 명시하고 있습니다.  

그런데 지방계약법 시행령 제20조제1항제11호 또는 제12호에서는 지방자치단체가 계약상대방으로부터 물품 또는 용역을 제공받고 그 대가를 지불하는 경우 즉, 지방자치단체가 ‘구매자’의 지위를 가지면서 비용을 ‘지출’하는 원인이 되는 계약인 물품 제조·구매 및 용역 계약을 체결하려는 경우에 입찰참가자격을 소기업 등으로 제한할 수 있도록 하는 규정인바, 지방공사가 그 소유의 상가를 임대하여 ‘공급자’의 지위에서 상가를 임대하면 계약상대방으로부터 임대료를 지불받는 경우 즉, 지방공사의 ‘수입’의 원인이 되는 계약을 체결하려는 경우까지 「지방공기업법」 시행령 제57조의8제1항 및 지방계약법 시행령 제20조제1항제11호·제12호에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 보는 것은 입찰참가자격 제한 규정의 엄격해석 원칙 및 준용의 의미에 비추어 타당하지 않습니다.  

또한 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제19조 전단에서는 “지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 재산의 매각·임대, 용역의 제공, 그 밖에 수입의 원인이 되는 계약에서는 다른 법령에 특별한 규정이 없으면 계약상대자로 하여금 그 대가를 미리 내도록 하여야 한다”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제25조제1항제5호바목에서는 수의계약을 할 수 있는 사유 중 하나로 “추정가격이 5천만원 이하인 임대차 계약(연액 또는 총액을 기준으로 추정가격을 산정한다) 등으로서 공사계약 또는 물품의 제조·구매계약이나 용역계약이 아닌 계약”을 규정하는 등 지방계약법령에서는 ‘공사’, ‘물품’, ‘용역’, ‘임대차’에 관한 계약을 각각 구분하여 규정하고 있는 점에 비추어 보더라도 ‘물품 제조·구매 또는 용역 계약’ 중 입찰참가자의 자격을 제한할 수 있는 경우를 규정하고 있는 지방계약법 시행령 제20조제1항제11호 및 제12호를 지방공사의 그 소유 상가 ‘임대’ 계약에 준용할 수 있다고 보기는 어렵습니다.  

따라서 이 사안의 경우, 「지방공기업법 시행령」 제57조의8제1항에서 준용하는 지방계약법 시행령 제20조제1항제11호 또는 제12호에 근거하여 해당 계약의 입찰참가자 자격을 소기업 또는 소상공인으로 제한할 수는 없습니다.

<관계 법령>

(생략, 후술)

※ 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

법제처 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.

또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.

아울러「헌법」제 101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례'가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.