48.3.2.2.

선거구 인구편차의 합헌적 기준에 관한 판례

• 새 탭 열기
• 작성 이력 보기

국회의원지역선거구 획정에 있어 기준으로 삼았던 인구편차 상하 50%, 인구비례 3:1의 기준이 현재의 시점에서도 투표가치의 평등을 실현하기 위한 적절한 기준이 될 수 있는지 여부(헌법재판소 2014. 10. 30.자 2012헌마190,192,211,262,325,2013헌마781,2014헌마53병합 결정)…헌법불합치결정 [2014.1차법전협]

① 국회의원지역선거구를 획정함에 있어 투표가치의 평등을 완벽하게 실현할 수 있는 가장 이상적인 방안이 인구편차 상하 0%, 인구비례 1:1을 기준으로 하는 것임은 자명하다. 그러나 위 기준을 실현하는 것은 현실적으로 불가능하므로, 입법자로서는 여러 가지 정책적․기술적 요소를 고려하여 현실적인 인구편차의 허용기준을 정할 수 있으며, 이러한 기준은 정치적, 사회적 상황의 변화에 따라 달라질 수 있다.

② 헌법재판소는 2000헌마92 결정에서 단원제를 채택하고 있는 우리나라의 경우 국회의원이 국민의 대표이면서 현실적으로는 어느 정도의 지역대표성도 겸하고 있는 점, 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌 간의 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발불균형이 현저한 현실 등을 근거로 국회의원선거구 획정에 있어 인구편차를 완화할 수 있다고 판단하였다. 그러나 국회의원의 지역대표성이나 도농 간의 인구격차, 불균형한 개발 등은 더 이상 인구편차 상하 33⅓%, 인구비례 2:1의 기준을 넘어 인구편차를 완화할 수 있는 사유가 되지 않는다고 판단된다.

③ 심판대상 선거구구역표 중 인구편차 상하 33⅓%를 넘어서지 않는 부분은 입법재량의 범위 내에 있는 것으로 청구인의 선거권 및 평등권을 침해하지 아니하나, 그 기준을 넘어선 부분은 헌법이 허용하는 인구편차의 범위를 벗어난 것으로 해당 선거구가 속한 지역에 거주하는 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다.

시․도의회의원지역선거구구역표 및 시․도의원 정수규정의 위헌여부(헌법재판소 2007. 3. 29.자 2005헌마985,1037,2006헌마11병합 결정 - 공직선거법 제26조 제1항에 의한[별표2] 위헌확인 ; 헌법재판소 2007. 3. 29.자 2005헌마985,2006헌마11,2005헌마1037병합 결정 - 공직선거법 제22조 제1항 위헌확인)…헌법불합치(2008.12.31.을 시한으로 이를 개정할 때까지 잠정적용)

1. 시․도의원 지역선거구의 합리적 인구편차기준

① 시․도 선거구의 평균인구수를 기준으로 한다.

② 시․도의원 지역선거구의 획정에는 인구 외에 행정구역․지세․교통 등 여러 가지 조건을 고려하여야 하므로, 그 기준은 선거구 획정에 있어서 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리나라의 특수사정으로서 시․도의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것이며, 현시점에서는 상하 60%의 인구편차(상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4 : 1) 기준을 시․도의원 지역선거구 획정에서 헌법상 허용되는 인구편차기준으로 삼는 것이 가장 적절하다고 할 것이다. [2014.1차법전협]

③ 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제2선거구를 제외한 선거구란들의 인구수는 헌법상 인구편차 허용기준인 상하 60%의 편차를 넘어서는 것이어서, 이러한 인구편차를 통해서 발생한 투표가치의 불평등은 합리적 사유에 의하여 정당화될 수 없으므로, 이 부분 선거구란들의 획정은 시․도의회 의원 지역선거구 획정에서 헌법상 허용되는 국회의 재량 범위를 일탈한 것으로서 해당 선거구에 거주하는 청구인들의 헌법상 보장된 선거권과 평등권을 침해하는 것이다.

2. 선거구구역표 불가분의 원칙

일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 각 시․도에 해당하는 선거구구역표 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 타당하다 할 것이어서, 이 사건 선거구구역표 중 경기도의회의원 지역선거구들 부분과 전라북도의회의원 지역선거구들 부분 전체에 대하여 위헌선언을 하는 것이 상당하다.

3. 지역구 시․도의원정수를 자치구․시․군마다 2인으로 규정한 공직선거법 제22조 제1항의 위헌 여부

인구편차에 의한 투표가치의 불평등은 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제1, 3, 4선거구 및 군산시 제1선거구 부분의 획정에서 뿐만 아니라 인구비례가 아닌 행정구역별로 시․도의원 정수를 2인으로 배분하고 있는 공직선거법 제22조 제1항에서 시원적(始原的)으로 생기고 있으므로 공직선거법 제22조 제1항도 결과적으로 청구인들의 헌법상 보장된 선거권과 평등권을 침해한다고 할 것이다.

경상북도 시․군의회의원 선거구와 선거구별 의원 정수에 관한 조례 [별표] 위헌확인(헌법재판소 2009. 3. 26.자 2006헌마67 결정)…헌법불합치

1. 자치구․시․군의원 선거구 획정에서의 고려 요소

선거권의 평등은 투표가치의 평등을 의미하므로 자치구․시․군의원 선거구 획정에 있어서도 인구비례 원칙에 의한 투표가치의 평등은 가장 중요하고도 우선적인 기준이어야 한다. 다만, 자치구․시․군의원도 국회의원이나 시․도의회의원과 마찬가지로 주민대표임과 동시에 비록 그 대표하는 지역의 크기는 다르지만 지역대표로서의 성격을 갖고 있음을 부인할 수 없고, 또한 그 정도는 다르지만 급격한 산업화․도시화의 과정에서 인구의 도시집중으로 인하여 발생한 도시와 농어촌 간의 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발 불균형이 존재하는 점은 마찬가지일 것이므로 자치구․시․군의원 선거구 획정에 있어서도 행정구역이나 교통, 지세 등의 2차적인 요소들을 인구비례 원칙에 못지않게 함께 고려해야 할 필요성도 적지 않다 할 것이다. 그렇다면, 자치구․시․군의원 선거구 획정에 있어서는 인구비례의 원칙 이외에 행정구역, 지세, 교통 등 2차적 요소들을 적절하게 고려하여 선거구들 사이에 인구비례에 의한 투표가치 평등의 원칙을 완화하고, 이를 통해서 합리적인 인구편차 기준을 설정하는 것이 과제라고 할 것이다.

2. 자치구․시․군 의회의원 선거구의 인구편차 비교방식

① 우리 재판소는 국회의원 선거구의 인구편차의 허용기준에 있어서, “선거권”개념의 내포(內包)로서 “평균적인 투표가치”가 포함되어 있고 이러한 선거권이 침해된 경우에 비로소 선거권이 침해되었다고 볼 여지도 있으므로, 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 검토함이 상당하다고 보았고, 그 후에도 의원 1인당 평균인구수를 기준으로 하여 그와 같은 입장을 유지하여 왔다.

② 이러한 논리는 자치구․시․군의원 선거구에 대하여도 여전히 타당하다고 보여지므로, 해당 자치구․시․군의 자치구․시․군의원 1인당 평균인구수를 기준으로 인구편차의 허용 여부를 판단하기로 한다.

③ 이에 따라 심판대상인 선거구의 의원 1인당 인구수(선거구의 인구수÷선거구의 의원수)를 그 선거구가 속한 자치구․시․군의 의원 1인당 평균인구수(해당 자치구․시․군의 인구수÷자치구․시․군의 총의원수)와 비교하는 방식이 상당하다고 할 것이다{앞에서 본 선례들은 하나의 선거구당 1인의 의원을 선출하는 선거를 대상으로 한 것이어서, 해당 선거구의 인구수를 전국 선거구 1개당 평균인구수(전국 인구수÷국회의원 선거구수) 또는 각 시․도의 선거구 1개당 평균인구수(각 시․도의 인구수÷선거구수)와 비교하였다}.

3. 자치구․시․군 의회의원 선거구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계

자치구․시․군의회의원 선거구 획정에는 인구 외에 행정구역․지세․교통 등 여러 가지 조건을 고려하여야 하므로, 그 기준은 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리나라의 특수한 사정으로서 자치구․시․군의회의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 농어촌 간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것인 바, 이러한 점에서 자치구․시․군의회의원 선거구 획정에서는 국회의원 선거구 획정에서 요구되는 기준보다 더 완화된 인구편차 허용기준을 적용하는 것이 타당하고, 인구비례․지역대표성 등 고려할 사정이 유사한 시․도의회의원 선거구 획정에서의 선례 또한 평균인구수로부터 상하 60%의 편차를 허용기준으로 삼았으므로, 이와 동일한 기준에 따르는 것이 상당하다.

4. 이 사건 심판대상인 선거구 획정의 위헌 여부

상주시 마 선거구란, 영천시 다 선거구란, 김천시 라 선거구란의 의원 1인당 인구수는 헌법상 인구편차 허용기준인 상하 60%의 편차를 넘어서고, 이러한 인구편차를 통해서 발생한 투표가치의 불평등은 합리적 사유에 의하여 정당화될 수 없다고 할 것이므로, 상주시 마 선거구, 영천시 다 선거구, 김천시 라 선거구의 획정은 자치구․시․군의원 선거구 획정에서 헌법상 허용되는 시․도의회의 재량 범위를 일탈한 것으로서 해당 선거구에 거주하는 청구인들의 헌법상 보장된 평등권 및 선거권을 침해한다. 반면 경산시 나 선거구란의 의원 1인당 인구수는 위 60%의 편차를 넘지 아니하여, 경산시 나 선거구의 획정은 헌법상 허용되는 시․도의회의 재량 범위를 일탈한 것이라고 단정하기 어려우므로, 그 선거구에 거주하는 청구인의 평등권이나 선거권을 침해한다고 보기 어렵다.

5. 자치구․시․군 의회의원 선거구 획정에서 일부 선거구 획정의 불평등을 이유로 해당 시의 의회의원 선거구 전체에 대하여 위헌선언을 할 것인지 여부

헌법상 보장된 평등권 및 선거권을 침해하는 것은 [별표] 중 ‘상주시 마 선거구’, ‘영천시 다 선거구, 김천시 라 선거구’에 관한 부분이지만, 각 자치구․시․군 내의 의회의원 선거구들은 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미칠 수밖에 없고, 위 [별표] 중 ‘상주시의회의원 선거구들’, ‘영천시의회의원 선거구들’, ‘김천시의회의원 선거구들’ 부분은 각 선거구들 별로 전체가 불가분의 일체를 이루어 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 해당 선거구들 전체가 위헌의 하자를 띠는 것이다.

6. 헌법불합치결정

그러나 이미 위 위헌 부분에 기하여 자치구․시․군의원 선거가 실시된 점, 자치구․시․군의원 선거구 획정에 있어서는 정치세력이나 행정구역 간의 이해관계 등 많은 요소가 고려되어야 하기 때문에 그 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지기 어려운 점, 만일 개정입법이 이루어지기 전에 재선거 또는 보궐선거가 실시될 경우 자치구․시․군의원 선거구에 관한 법의 공백이 생기게 되는 점 등을 고려할 때, 입법자가 2009. 12. 31.을 시한으로 이를 개정할 때까지 위 [별표] 중 ‘상주시의회의원 선거구들 부분’, ‘영천시의회의원 선거구들 부분’ 및 ‘김천시의회의원 선거구들 부분’의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하는 것이 타당하다.