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  • 146. 행정계획의 의의, 종류, 법적 성질
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146.

행정계획의 의의, 종류, 법적 성질

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네플라
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Ⅰ. 의의

1. 개념

행정계획이란 행정주체가 일정한 행정활동을 위한 목표를 설정하고, 서로 관련되는 행정수단의 종합·조정을 통하여 목표로 제시된 장래의 일정한 시점에 있어서의 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준 또는 그의 설정행위를 말한다.

 

Ⅱ. 종류

행정계획은 여러 가지 기준에 의해 분류하나, 그 중 가장 의미있는 방법은 구속력 여부를 기준으로 구속적 행정계획과 비구속적 행정계획으로 분류하는 것이다.

1. 구속력의 유무에 따른 분류

구속적
행정계획
국민이나 행정기관에 대하여 구속력을 갖는 행정계획행정기관에 대한 구속적 행정계획
: 예: 국토종합계획, 예산운용계획
국민에 대한 구속적 행정계획
(협의의 구속적 행정계획) 
: 예: 도시관리계획, 수도권정비계획
비구속적
 행정계획
국민이나 행정기관이나 누구에 대하여도 법적 구속력을 갖지 않는 행정계획예: 교육진흥계획, 경제개발 5개년계획

 

 Ⅲ. 법적 성질

1. 개별검토설(복수성질설)

계획의 법적 성질을 계획마다 검토하여 판단하여야 한다는 견해이다(다수설). 즉 행정계획의 종류와 내용은 매우 다양하고 상이한바, 모든 종류의 계획에 적합한 하나의 법적 성격을 부여한다는 것은 불가능하다. 구체적인 계획은 법규범으로 나타날 수도 있고, 행정행위로 나타날 수도 있고, 또는 단순한 사실행위로 나타날 수도 있다.

2. 판례

(1) 처분성을 인정한 판례

판례는 구 도시계획법상 도시계획결정(현 도시관리계획)과 관련하여 특정 개인의 권리 내지 법률상의 이익을 개별적으로 구체적으로 규제하는 효과를 가져오므로 행정계획의 처분성을 인정하고 있다.

판례: 개발제한구역지정행위

개발제한구역지정행위(도시계획결정)에 대하여는 행정심판 및 행정소송 등을 제기할 수 있으므로 청구인으로서는 우선 그러한 구제절차를 거친 후에 헌법소원심판을 청구하여야 한다(헌법재판소 1991. 6. 3.자 89헌마46 결정).

판례: 도시계획결정

도시계획법 제12조 소정의 도시계획결정(현 국토의계획및이용에관한법률 제30조 도시·군관리계획)이 고시되면 도시계획구역안의 토지나 건물 소유자의 토지형질변경, 건축물의 신축, 개축 또는 증축 등 권리행사가 일정한 제한을 받게 되는바 이런 점에서 볼 때 고시된 도시계획결정은 특정 개인의 권리 내지 법률상의 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하는 효과를 가져오게 하는 행정청의 처분이라 할 것이고, 이는 행정소송의 대상이 되는 것이라 할 것이다(대법원 1978. 12. 26. 선고 78누281 판결).

판례: 도시재개발법상의 관리처분계획

도시재개발법에 의한 재개발조합은 조합원에 대한 법률관계에서 적어도 특수한 존립목적을 부여받은 특수한 행정주체로서 국가의 감독하에 그 존립 목적인 특정한 공공사무를 행하고 있다고 볼 수 있는 범위 내에서는 공법상의 권리의무 관계에 서 있는 것이므로 분양신청 후에 정하여진 관리처분계획의 내용에 관하여 다툼이 있는 경우에는 그 관리처분계획은 토지 등의 소유자에게 구체적이고 결정적인 영향을 미치는 것으로서 조합이 행한 처분에 해당하므로 항고소송의 방법으로 그 무효확인이나 취소를 구할 수 있다(대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두6333 판결).

판례: 주택재건축정비사업조합이 수립한 사업시행계획

구 도시 및 주거환경정비법에 따른 주택재건축정비사업조합은 관할 행정청의 감독 아래 위 법상 주택재건축사업을 시행하는 공법인으로서, 그 목적 범위 내에서 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 행하는 행정주체의 지위를 가진다 할 것인데, 재건축정비사업조합이 이러한 행정주체의 지위에서 위 법에 기초하여 수립한 사업시행계획은 인가·고시를 통해 확정되면 이해관계인에 대한 구속적 행정계획으로서 독립된 행정처분에 해당한다(대법원 2009. 11. 2.자 2009마596 결정).

판례: 택지개발예정지구지정과 택지개발사업시행자에 대한 택지개발계획 승인

택지개발촉진법 제3조에 의한 건설교통부장관의 택지개발예정지구의 지정은 그 처분의 고시에 의하여 개발할 토지의 위치, 면적과 그 행사가 제한되는 권리내용 등이 특정되는 처분인 반면에, 같은 법 제8조에 의한 건설교통부장관의 택지개발계획 시행자에 대한 택지개발계획의 승인은 당해 사업이 택지개발촉진법상의 택지개발사업에 해당함을 인정하여 시행자가 그 후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여 일정한 내용의 수용권을 설정하여 주는 처분으로서 그 승인고시에 의하여 수용할 목적물의 범위가 확정되는 것이므로, 그 두 처분은 후자가 전자의 처분을 전제로 하는 것이기는 하나 각각 단계적으로 별개의 법률효과를 발생하는 독립한 행정처분이다(대법원 1996. 12. 6. 선고 95누8409 판결).

판례: 도시계획시설결정

도시계획시설결정은 특정 개인의 구체적인 권리·의무나 법률관계를 직접적으로 규율하는 성격을 갖는 행정처분에 해당한다(헌법재판소 2011. 2. 24.자 2009헌마164 결정).

(2) 처분성을 부정한 판례

구 도시계획법상 도시기본계획은 일반지침에 불과하다고 하여 처분성을 부인하였고, 토지구획정리사업법상 환지계획은 직접 토지소유자의 법률상의 지위를 변동시키지 아니하기 때문에 처분성을 부인하였다.

판례: 구 도시계획법의 도시기본계획

구 도시계획법, 같은법시행령의 각 규정을 종합하면, 도시기본계획은 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 그 계획에는 토지이용계획, 환경계획, 공원녹지계획 등 장래의 도시개발의 일반적인 방향이 제시되지만, 그 계획은 도시계획입안의 지침이 되는 것에 불과하여 일반 국민에 대한 직접적인 구속력은 없는 것이다(대법원 2002. 10. 11. 선고 2000두8226 판결).

판례: 도시기본계획이 행정청에 대한 직접적 구속력을 가지는지 여부(소극)

구 도시계획법 제19조 제1항 및 도시계획시설결정 당시의 지방자치단체의 도시계획조례에서는, 도시계획이 도시기본계획에 부합되어야 한다고 규정하고 있으나, 도시기본계획은 도시의 장기적 개발방향과 미래상을 제시하는 도시계획 입안의 지침이 되는 장기적·종합적인 개발계획으로서 행정청에 대한 직접적인 구속력은 없다(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결).

판례: 토지구획정리사업법상 환지계획

토지구획정리사업법 제57조, 제62조 등의 규정상 환지예정지 지정이나 환지처분은 그에 의하여 직접 토지소유자 등의 권리의무가 변동되므로 이를 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 있으나, 환지계획은 위와 같은 환지예정지 지정이나 환지처분의 근거가 될 뿐 그 자체가 직접 토지소유자 등의 법률상의 지위를 변동시키거나 또는 환지예정지 지정이나 환지처분과는 다른 고유한 법률효과를 수반하는 것이 아니어서 이를 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 할 수가 없다(대법원 1999. 8. 20. 선고 97누6889 판결).

판례: 택지개발사업 시행자의 택지공급방법결정행위

택지개발촉진법 제18조, 제20조의 규정에 따라 택지개발사업 시행자가 건설부장관으로부터 승인을 받아 택지의 공급방법을 결정하였더라도 그 공급방법의 결정은 내부적인 행정계획에 불과하여 그것만으로 택지공급희망자의 권리나 법률상 이익에 개별적이고 구체적인 영향을 미치는 것은 아니므로, 택지개발사업시행자가 그 공급방법을 결정하여 통보한 것은 분양계약을 위한 사전 준비절차로서의 사실행위에 불과하고 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다(대법원 1993. 7. 13. 선고 93누36 판결).

판례: 농어촌도로기본계획

구 농어촌도로정비법 제6조에 의한 농어촌도로기본계획은 군수가 시도·군도 이상의 도로를 기간으로 관할구역 안의 도로에 대한 장기개발방향의 지침을 정하기 위하여 내무부장관의 승인을 받아 고시하는 계획으로서 그에 후속되는 농어촌도로정비계획의 근거가 되는 것일 뿐 그 자체로 국민의 권리의무를 개별적 구체적으로 규제하는 효과를 가지는 것은 아니므로 이는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2000. 9. 5. 선고 99두974 판결).

판례: 국토해양부, 환경부, 문화체육관광부, 농림수산부, 식품부가 합동으로 발표한 ‘4대강 살리기 마스터플랜’

행정기관 내부에서 사업의 기본방향을 제시하는 계획일 뿐 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 것이 아니어서, 행정처분에 해당하지 않는다(대법원 2011. 4. 21.자 2010무111 전원합의체 결정). 

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최근 작성일시: 2024년 9월 27일
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