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법규명령의 의의 및 종류

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Ⅰ. 법규명령의 의의

1. 법규명령의 개념

법규명령이란 행정기관이 정립한 일반적·추상적 명령 중에서 법규의 성질을 가지는 규범을 말한다. 여기서 법규는 ‘법령의 위임에 의하여 또는 법률의 시행을 위해 제정되는 것으로서, 국가기관은 물론 국민에 대해서도 직접 구속력을 가지는 법규’를 의미한다.

2. 구별개념

법규명령은 ‘법규의 성질을 가진다’는 점에서 원칙적으로 법규의 성질을 갖지 않는 행정규칙과 구별되며, 일반적·추상적 규율인 점에서 개별적·구체적 규율인 행정행위 등과 구별된다(행정규칙과의 구별은 행정규칙 위키에서 자세히 설명).

3. 성질

① 법규명령은 법규의 성질을 가지므로 재판규범이 된다. 따라서 그에 위반한 행위는 위법한 것이 되고, 행정소송을 제기할 수 있다.

② 법규명령의 실질은 입법이지만, 형식은 행정의 행위형식의 하나이다.

Ⅱ. 법규명령의 종류

1. 법적 근거에 따른 분류

(1) 위임명령(법률보충명령)

위임명령이란 법률 또는 상위명령의 개별적·구체적 위임에 의해 제정되는 명령을 말한다. 위임명령은 위임된 범위 내에서 국민의 권리·의무에 관한 사항을 규정할 수 있다.

(2) 집행명령

집행명령이란 상위법령의 집행을 위한 필요한 사항을 법령의 위임 없이 직권으로 발하는 명령을 말한다. 집행명령은 법률에 없는 새로운 국민의 권리·의무에 관한 사항을 규정할 수 없다.

2. 법형식(제정권자)에 따른 분류

(1) 대통령령

① 헌법 제76조의 긴급명령·긴급재정경제처분과 명령 등도 대통령령의 형식으로 하지만, 일반적으로 대통령령이라고 하면 헌법 제75조의 위임명령과 집행명령을 의미하는 것이다.

② 대통령령은 법규명령으로서 실제 입법에 있어서는 ‘시행령’이라고 이름을 붙이고 있다. 대통령령은 총리령·부령보다 우월한 효력을 갖는다.

(2) 총리령·부령

① 총리령·부령은 실제 입법에 있어서는 ‘시행규칙’이라고 이름을 붙이고 있다.

② 총리령과 부령의 우열관계

㉠ 총리령 우위설(다수설) : 총리령이 국무총리의 소관사무에 관해 발하는 것이라고 하여도, 국무총리의 사무가 ‘행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할하는 것’이므로(헌법 제86조 제2항) 총리령이 부령보다 실질적으로 우월한 효력을 갖는다는 견해이다.

㉡ 동위설 : 총리령의 우위에 관한 아무런 규정이 없고 총리령은 국무총리가 행정각부의 장과 동일한 지위에 서서 그 소관사무에 관하여 발하는 것이므로 총리령은 부령과 동등한 효력을 갖는다는 견해이다.

③ 국무총리직속기관의 입법 : 국무총리직속기관의 장(예: 법제처장)이나 행정각부의 소속기관(예: 경찰청장)이 법규명령을 발할 수 있는지에 관하여 통설은 “이는 헌법 제95조의 ‘행정각부’의 장에 해당하지 않으므로 법규명령을 발할 수 없고, 소관사무에 관하여 행정입법이 필요한 경우는 총리령에 의하여야 한다.”라고 한다.

④ 법률 또는 대통령령으로 규정할 사항을 부령으로 규정한 경우 : 행정 각부 장관이 부령으로 제정할 수 있는 범위는 법률 또는 대통령령이 위임한 사항이나 또는 법률 또는 대통령령을 실시하기 위하여 필요한 사항에 한정되므로 법률 또는 대통령령으로 규정할 사항을 부령으로 규정하였다고 하면 그 부령은 무효임을 면치 못한다(대법원 1962. 1. 25. 선고 4294민상9 판결).

(3) 중앙선거관리위원회규칙

중앙선거관리위원회의 선거관리·국민투표관리 또는 정당사무에 관한 규칙에 대하여 법규명령으로 보는 것이 통설이다.

(4) 감사원규칙

(가) 문제의 소재

감사원은 헌법이 아닌 감사원법에 근거하여 감사절차·감사원의 내부규율 등에 관하여 정한 규칙을 제정할 수 있는 바, 감사원 규칙의 법적 성질에 관하여는 학설이 대립하고 있다. 즉 법규명령의 형식은 헌법 제75조와 제95조에서 규정되어 있다(대통령령, 총리령, 부령, 중앙선거관리위원회규칙 등). 여기서 헌법에 근거하지 않는 위임입법의 형식을 법규명령으로 인정할 것인가가 문제된다.

(나) 학설

① 법규명령설(다수설) : 헌법은 일정한 법형식의 위임입법을 인정하고 있으나, 이는 예시적 규정일 뿐이고 법률의 위임에 의하여 또는 법률을 시행하기 위하여 실질적으로 법규적 내용을 정립하는 것은 국회입법의 원칙에 어긋나지 않는다.

② 행정규칙설 : 헌법상의 국회입법원칙에 대한 예외로서의 입법형식은 헌법 스스로 인정한 경우에 한하며, 법률이 입법형식 그 자체를 창출하지 못한다.

(다) 판례

헌법재판소는 국회입법에 의한 수권이 입법기관이 아닌 행정기관에서 법률 등으로 구체적인 범위를 정하여 위임한 사항에 관하여 당해 행정기관에게 입법권한이 부여된다고 보고 있다(법규명령설). 따라서 감사원법에 규정된 감사원 규칙은 법규명령이다.