49.1.

[법제처 유권해석] 농지에서 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상 시설이 아닌 가축사육시설을 설치하여 가축을 사육하려는 경우가 농지전용 허가 또는 신고의 대상인지 여부(「농지법」 제2조 등 관련)

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[원문]

법제처 유권해석 안건번호 22-0008  

법제처 회신일자 2022-05-27 

1. 질의요지
「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 아닌 가축사육시설(각주: 「축산법」 제2조제1호에 따른 가축을 사육하는 시설을 의미하고, 「농지법 시행규칙」  제3조제2항제1호에 따른 축사의 부속시설에 해당하지 않는 경우로서 「건축법」 제20조에 따른 가설건축물이 아닌 경우를 전제함)의 설치를 위해 농지(각주: 「농지법」 제28조에 따른 농업진흥지역 밖의 농지를 전제함)를 사용하려는 경우가 「농지법」에 따른 농지전용 허가 또는 신고 대상인지?

※ 질의배경
강원도 양양군은 위 질의요지와 관련하여 농림축산식품부의 답변에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답
이 사안의 경우 「농지법」에 따른 농지전용 허가 또는 신고 대상입니다.

3. 이유
「농지법」은 농지를 효율적으로 이용․관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성을 향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 농지가 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전(保全)하기 위한 기반이고 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이라는 점을 고려하여 농지의 소유․이용 및 보전 등 농지에 관한 권리의 행사에 대해 일반 토지보다 강한 제한과 의무를 부과하고 있으므로, 농지의 소유․이용 및 보전의 제한에 대한 예외는 엄격하게 해석할 필요가 있습니다(각주: 법제처 2021. 5. 12. 회신 21-0147 해석례 참조).

「농지법」 제34조제1항에 따르면 농지를 전용(轉用)하려는 자는 같은 법 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 등 외에는 농지전용허가를 받아야 하는데, 같은 법 제2조제1호나목에서는 “농지”란 같은 호 가목의 토지의 개량시설과 같은 호 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 “대통령령으로 정하는 시설”의 부지를 말한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제2조제3항제2호나목에서는 “축사” 등을 규정하고 있으며, 같은 법 제2조제7호 단서에서는 농지를 같은 조 제1호나목에서 정한 용도, 즉 축사 부지 등으로 사용하는 경우에는 농지의 전용으로 보지 않는다고 규정하고 있는 한편, 같은 법 제35조제1항제1호, 같은 법 시행령 제36조 및 별표 1 제3호에서는 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 간이양축시설의 부지로 농지를 전용하려면 농지전용신고를 해야 한다고 규정하고 있는바, 이와 같은 농지법령의 규정 체계에 비추어 보면 농지법령에 따른 “축사”와 “간이양축시설”은 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상인지 여부에 따라 구분된다고 보아야 합니다.

그리고 1994년 12월 22일 법률 제14835호로 제정된 「농지법」 및 같은 법 시행령에서는 “축사”와 “「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 간이양축시설”을 구분하면서 두 시설 모두를 농지전용 허가 또는 신고의 대상으로 규정(각주: 1994. 12. 22. 법률 제14835호로 제정된 「농지법」 제37조제2항, 같은 법 시행령 제41조 및 별표 1 제3호 참조)하고 있었으나, 2007년 4월 11일 법률 제8352호로 전부개정된 「농지법」 및 같은 법 시행령에서는 “농지에 설치한 축사와 그 부속시설”의 부지를 「농지법」에 따른 “농지”로 정의하여 축사의 부지로 농지를 사용하는 경우를 “농지의 전용”으로 보지 않도록 하면서, 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 간이양축시설 부지는 종전과 같이 농지에 포함되지 않는 것으로 유지하여, 그 시설 부지로 농지를 전용하려면 농지전용허가를 받거나 신고를 하도록 한 체계를 유지(각주: 2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부개정된 「농지법」 제36조, 같은 법 시행령 제36조 및 별표 1 제3호 참조)하였습니다.

위와 같은 「농지법」의 규정 체계 및 입법연혁에 비추어 보면, 친환경적인 농축산업의 육성과 원활한 축사 부지 확보 등을 위하여(각주: 2006. 3. 13. 의안번호 제172726호로 발의된 농지법 일부개정법률안 농림해양수산위원회 검토보고서 참조) 「건축법」에 따라 건축허가를 받거나 건축신고를 한 축사는 농지전용 허가 또는 신고 없이도 농지에 설치할 수 있도록 하되, 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 간이양축시설 부지로 농지를 전용하려면 「농지법」에 따른 농지전용 허가를 받거나 신고를 하도록 구분하여 규정한 것으로 보아야 하는바, 이 사안과 같이 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 가축사육시설은 간이양축시설에 해당하는 것으로서 그 시설의 설치를 위해 농지를 사용하는 경우는 농지전용 허가 또는 신고 대상이라고 보아야 합니다.

한편 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상인지 여부를 불문하고 모든 가축사육시설은 「농지법 시행령」 제2조제3항제2호나목에 따른 “축사”에 해당한다는 의견이 있으나, 이와 같이 보는 경우 「농지법」 제2조제7호 단서에 따라 농지에 어떠한 가축사육시설을 설치하더라도 농지전용 허가 또는 신고 대상에 해당하지 않게 되는데, 이는 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 간이양축시설 부지로 농지를 전용하려면 농지전용 신고를 하도록 규정하고 있는 「농지법」 제35조제1항제1호, 같은 법 시행령 제36조 및 별표 1 제3호에 부합하지 않으므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

아울러 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 가축사육시설을 「농지법 시행령」 제2조제3항제2호나목에 따른 “축사”에 해당한다고 본다면, 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 각종 형태의 가축사육시설의 부지로 농지를 사용하려는 경우 농지전용 허가 또는 신고 절차마저 거치지 않게 되어 식량생산과 생태환경 유지를 위한 공공재로서의 농지를 보전하려는 것을 목적으로 하는 「농지법」의 입법취지에 반한다는 점(각주: 법제처 2020. 7. 13. 회신 20-0172 해석례 참조)도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

따라서 이 사안의 경우 「농지법」에 따른 농지전용 허가 또는 신고 대상입니다.

※ 법령정비 권고사항

「농지법 시행령」 제2조제3항제2호나목에 따른 “축사”는 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설로 한정된다는 점을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.

<관계 법령>
(생략, 후술)

※ 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

법제처 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.

또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.

아울러「헌법」제 101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례'가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.