41.2.2.

알 권리(정보의 자유)

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토지조사부의 열람․복사불허(1989.9.4, 88헌마22)…인용(위헌확인)

알 권리는 민주국가에 있어서 국정의 공개와도 밀접한 관련이 있는데 우리 헌법에 보면 입법의 공개(제50조 제1항), 재판의 공개(제109조)에는 명문규정을 두고 행정의 공개에 관하여서는 명문규정을 두고 있지 않으나, “알 권리”의 생성기반을 살펴볼 때 이 권리의 핵심은 정부가 보유하고 있는 정보에 대한 국민의 알권리, 즉 국민의 정부에 대한 일반적 정보공개를 구할 권리(청구권적 기본권)라고 할 것이며, 또한 자유민주적 기본질서를 천명하고 있는 헌법 전문과 제1조 및 제4조의 해석상 당연한 것이라고 봐야 할 것이다. 알 권리의 실현은 법률의 제정이 뒤따라 이를 구체화시키는 것이 충실하고도 바람직하지만, 그러한 법률이 제정되어 있지 않다고 하더라도, 헌법 제21조에 의해 직접 보장될 수 있다.[06입법]
청구인의 자기에게 정당한 이해관계가 있는 정부 보유 정보의 개시요구에 대하여 행정청이 아무런 검토 없이 불응하였다면 그러한 부작위는 청구인이 갖는 헌법 제21조에 규정된 언론 출판의 자유 또는 표현의 자유의 한 내용인 “알 권리”를 침해한 것이다.

정부의 마늘교역에 관한 중국과의 합의 중 2003. 1. 1.부터 한국의 민간기업이 자유롭게 수입할 수 있다고 한 내용부분을 국민에게 알리지 아니한 외교통상부장관의 부작위가 청구인들의 알 권리를 침해하는지 여부(2004.12.16, 2002헌마579 - 대한민국정부와 중화인민공화국간의 마늘교역에관한합의서 등 위헌확인)…각하 [08사시]

알 권리에서 파생되는 정부의 공개의무는 특별한 사정이 없는 한 국민의 적극적인 정보수집행위, 특히 특정의 정보에 대한 공개청구가 있는 경우에야 비로소 존재하므로, 청구인들의 정보공개청구가 없었던 이 사건의 경우 이 사건 조항을 사전에 마늘재배농가들에게 공개할 정부의 의무는 인정되지 아니한다. 공포의무가 인정되는 일정범위의 조약의 경우에는 공개청구가 없더라도 알 권리에 상응하는 공개의무가 예외적으로 인정되는 것으로 생각해 볼 수도 있으나 이 사건 부속서의 경우 그 내용이 이 사건 합의서에 표기된 연도의 의미를 명확히 하고 한국이 이미 행한 3년간의 중국산 마늘에 대한 긴급수입제한 조치를 그 이후에는 다시 연장하지 않겠다는 방침을 선언한 것으로 집행적인 성격이 강하고, 특히 긴급수입제한조치의 연장은 국내법상 이해관계인의 산업피해조사 신청이 있는 경우 무역위원회의 조사와 건의를 거쳐 중앙행정기관의 장이 결정하도록 되어 있어(불공정무역행위조사및산업피해구제에관한법률 제20조) 중국과의 합의로 그 연장여부가 최종적으로 결정된 것으로 볼 수 없는 점에 비추어 헌법적으로 정부가 반드시 공포하여 국내법과 같은 효력을 부여해야한다고 단정할 수 없다.[08사시] 
따라서 공포에 대한 헌법규정의 위반여부와는 별도로 청구인들의 정보공개청구가 없었던 이 사건의 경우 이 사건 조항을 사전에 마늘재배농가들에게 공개할 정부의 의무가 존재한다고 볼 특별한 사정이 있다고 보기는 어려우므로 이 사건 부작위에 대한 심판청구는 부적법한 것으로 판단된다.

청주시 행정정보공개조례(대판 1992.6.23, 92추17)

지방자치단체는 그 내용이 주민의 권리의 제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이거나 벌칙에 관한 사항이 아닌 한 법률의 위임이 없더라도 조례를 제정할 수 있다 할 것인데 청주시의회에서 의결한 청주시행정정보공개조례안은 행정에 대한 주민의 알 권리의 실현을 그 근본내용으로 하면서도 이로 인한 개인의 권익침해 가능성을 배제하고 있으므로 이를 들어 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 조례라고는 단정할 수 없고 따라서 그 제정에 있어서 반드시 법률의 개별적 위임이 따로 필요한 것은 아니며, 행정정보공개조례안이 국가위임사무가 아닌 자치사무 등에 관한 정보만을 공개대상으로 하고 있다고 풀이되는 이상 반드시 전국적으로 통일된 기준에 따르게 할 것이 아니라 지방자치단체가 각 지역의 특성을 고려하여 자기고유사무와 관련된 행정정보의 공개사무에 관하여 독자적으로 규율할 수 있다. 또한 지방의회의원이 그 의원의 자격이라기보다 지방자치단체의 전체 주민의 대표자라는 지위에서 주민의 권리신장과 공익을 위하여 행정정보공개조례안의 행정정보공개심의위원회에 집행기관의 공무원 및 전문가 등과 동수의 비율로 참여하는 것이 반드시 법령에 위배된다고 볼 수 없다.

사법시험 제2차 시험의 답안지 열람이 시험문항에 대한 채점위원별 채점결과의 열람과 달리 사법시험평가업무의 수행에 현저한 지장을 초래하는 것인지 여부(대판 2003.3.14, 2000두6114) [06입법]

공공기관정보공개에관한법률 제7조 제1항 제5호는 시험에 관한 사항(이하 ‘시험정보’라 한다)으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보는 공개하지 아니할 수 있도록 하고 있는 바, … 사법시험 제2차시험의 답안지를 열람하도록 할 경우 업무의 증가가 다소 있을 것으로 예상되고, 다른 논술형시험의 열람 여부에도 영향이 있는 등 파급효과로 인하여 시험업무의 수행에 다소 지장을 초래한다고 볼 수 있기는 하지만, 답안지는 응시자의 시험문제에 대한 답안이 기재되어 있을 뿐 평가자의 평가기준이나 평가 결과가 반영되어 있는 것은 아니므로 응시자가 자신의 답안지를 열람한다고 하더라도 시험문항에 대한 채점위원별 채점결과가 열람되는 경우와 달리 평가자가 시험에 대한 평가업무를 수행함에 있어서 지장을 초래할 가능성이 적은 점 등을 종합적으로 고려하면, 답안지의 열람으로 인하여 시험업무의 수행에 현저한 지장을 초래한다고 볼 수 없다.

행정심판위원회에서 위원이 발언한 내용 기타 공개할 경우 위원회의 심리․의결의 공정성을 해할 우려가 있는 사항으로서 대통령령이 정하는 사항은 이를 공개하지 아니한다고 규정하고 있는 행정심판법 제26조의2(2004.8.26, 2003헌바81․89병합)…합헌 [06입법]

행정심판 위원회에서는 위원회의 최종 의사 형성에 관하여 토의가 이루어지는데 자유롭고 활발하며 공정한 심리․의결이 보장되기 위해서는 심리․의결 과정에서 누가 어떤 발언을 하였는지가 외부에 공개되지 않도록 보장할 필요가 있으므로 위원의 발언 내용을 비공개대상으로 하는 이 사건 조항상의 비공개제도는 헌법 제37조 제2항에서 정하는 기본권 제한의 한계를 벗어나 청구인의 정보공개청구권을 침해하였다고 볼 수 없다. 또한 이 사건 조항이 “공개할 경우 행정심판위원회의 심리․의결의 공정성을 해할 우려가 있는 사항”을 비공개대상으로 규정하면서 구체적인 비공개대상의 지정은 대통령령에게 위임하고 있는 바, 이 사건 조항으로부터 대통령령으로 정하여질 비공개대상정보가 무엇인가 하는 대강의 내용을 충분히 예측할 수 있으므로, 이 사건 조항은 입법위임의 명확성을 요청하는 헌법 제75조에 위반되지 않는다.

소송기록 열람청구권의 제한(1991.5.13, 90헌마133)…인용 [05입법]

현행 실정법상 청구인에게 형사확정소송기록을 열람․복사할 수 있는 권리를 인정한 명문규정이 없다는 것만을 이유로 하여 위에서 본 바와 같이 요구되는 검토를 구체적으로 행함이 없이 무조건 청구인의 복사신청을 접수조차 거부하면서 복사를 해줄 수 없다고 한 행위는 헌법 제21조에 의하여 보장되고 있는 청구인의 “알 권리”를 침해한 것이다.

구속적부심사건 피의자의 변호인이 수사기록 중 고소장과 피의자신문조서의 열람․등사를 신청하자 해당 경찰서장이 정보비공개결정한 것이 알 권리를 침해하는지 여부(2003.3.27, 2000헌마474)…인용

형사소송법 제47조(소송서류의 비공개)는 형사소송에 있어서 유죄의 판결이 확정될 때까지는 무죄로 추정을 받아야 할 피의자가 수사단계에서의 수사서류 공개로 말미암아 그의 기본권이 침해되는 것을 방지하고자 함에 목적이 있는 것이지 구속적부심사단계에서 변호인이 고소장과 피의자신문조서를 열람하여 피구속자의 방어권을 조력하는 것까지를 일체 금지하는 것은 아니다. 결국 변호인에게 고소장과 피의자신문조서에 대한 열람 및 등사를 거부한 경찰서장의 정보비공개결정은 변호인의 피구속자를 조력할 권리 및 알 권리를 침해하여 헌법에 위반된다.

국회사무총장은 회의별 참석자 명단은 공개하였으나, 회의별 참석자의 발언내용 및 결정내용에 대하여 찬성 또는 반대한 위원의 명단은 비공개한다는 결정을 한 것이 알 권리를 침해하는지 여부(2009.9.24, 2007헌바17)

① 헌법규정의 취지를 고려하면, 국민은 헌법상 보장된 알 권리의 한 내용으로서 국회에 대하여 입법과정의 공개를 요구할 권리를 가지며, 국회의 의사에 대하여는 직접적인 이해관계 유무와 상관없이 일반적 정보공개청구권을 가진다고 할 수 있다. 다만 의사공개의 원칙 및 알권리 역시 절대적인 것이 아니고 헌법유보 조항인 헌법 제21조 제4항과 일반적 법률유보 조항인 헌법 제37조 제2항에 의하여 제한될 수 있음은 물론이며, 알 권리에서 파생되는 일반적 정보공개청구권 역시 마찬가지이다.

② 헌법 제50조 제1항 단서에서 “출석의원 과반수의 찬성이 있거나 의장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 공개하지 아니할 수 있다”라고 규정하여 의사공개의 원칙에 대하여 예외를 둔 것은 의사공개의 원칙 및 알 권리에 대한 헌법유보에 해당한다. 동항 단서에서는 ‘출석의원 과반수의 찬성’에 의한 회의 비공개의 경우에 그 비공개 사유에 대하여는 아무런 제한을 두지 아니하여 의사의 공개 여부에 관한 국회의 재량을 인정하고 있다.

③ 오늘날 국회기능의 중점이 본회의에서 위원회로 이동하여 위원회 중심으로 운영되고 있고, 법안 등의 의안에 대한 실질적인 심의가 위원회에서 이루어지고 있는 현실에서, 헌법 제50조 제1항 본문이 천명한 국회 의사공개의 원칙은 위원회의 회의에도 적용되며, 소위원회의 회의에도 당연히 적용되는 것으로 보아야 한다. 따라서 국회법 제57조 제5항 본문에서 “소위원회의 회의는 공개한다”라고 규정한 것은 헌법 제50조 제1항 본문에서 천명한 국회 의사공개의 원칙을 확인한 것에 불과하다 할 것이다.

④ 국회법 제57조 제5항 단서는 회의 비공개의 사유 및 절차 등 요건을 헌법이 규정한 비공개요건에 비하여 더 완화시키고 있는 것이 아니므로, 기본권을 법률로서 제한할 때 문제되는 과잉금지의 원칙에 어긋난다고 볼 여지가 없다. 헌법 제50조 제1항 단서가 국회 의사비공개에 관하여 정한 것 이상으로 국회법에서 소위원회의 비공개 영역을 넓힌다면 법률에 의한 기본권제한의 정당성에 관한 위헌심사를 할 여지가 있을 것이나, 국회법에서 소위원회 회의의 비공개 요건을 헌법이 규정한 것보다 더욱 엄격하게 규정함으로써 헌법상 규정된 국회 의사공개의 원칙을 확대하여 관철하는 것은 물론, 국회법 제57조 제5항 단서와 같이 헌법의 규정과 동등한 수준으로 규정하는 것은 위헌의 소지가 발생하지 않는다고 보아야 할 것이다. 결국 국회법 제57조 제5항 단서 조항은 헌법 제50조 제1항 단서가 국회 의사공개 원칙에 대한 예외로서의 비공개 요건을 규정한 내용을 소위원회 회의에 관하여 그대로 이어받아 규정한 것에 불과하므로, 헌법 제50조 제1항에 위반하여 국회 회의에 대한 국민의 알 권리를 침해하는 것이라거나 과잉금지의 원칙을 위배하는 위헌적인 규정이라 할 수 없다.

공공기관이 보유․관리하는 개인정보를 공개하면 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 경우에 이를 비공개대상으로 할 수 있는 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항이 알 권리를 침해하는지 여부(2010.12.28, 2009헌바258)…합헌

이 사건 법률조항은 공공기관이 보유․관리하는 개인정보를 공개하면 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 경우에 이를 비공개대상으로 할 수 있도록 함으로써, 국민의 알 권리(정보공개청구권)와 개인정보 주체의 사생활의 비밀과 자유가 서로 충돌하게 되는 바, 위와 같은 기본권들이 충돌하는 경우에 기본권의 서열이나 법익의 형량을 통하여 어느 한 쪽의 기본권을 우선시키고 다른 쪽의 기본권을 후퇴시킬 수는 없다. 정보공개청구권은 알 권리의 당연한 내용이며, 알 권리는 헌법 제21조의 표현의 자유에 당연히 포함되는 기본권으로서 개인의 자유권적 기본권에 해당하고, 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유 또한 개인의 자유권적 기본권에 해당하므로 국민의 알 권리(정보공개청구권)와 개인정보 주체의 사생활의 비밀과 자유 중 어느 하나를 상위 기본권이라고 하거나 어느 쪽이 우월하다고 할 수는 없을 것이기 때문이다. 따라서 이러한 경우에는 헌법의 통일성을 유지하기 위하여 상충하는 기본권 모두가 최대한으로 그 기능과 효력을 발휘할 수 있도록 조화로운 방법을 모색하되(규범조화적 해석), 법익형량의 원리, 입법에 의한 선택적 재량 등을 종합적으로 참작하여 심사하여야 한다. 이 사건 법률조항은 개인에 관한 사항 모두를 비공개대상정보로 규정하고 있는 것이 아니라 개인에 관한 사항 중에서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보만을 비공개대상정보로 규율하여 그 요건을 강화하고 있으며, 그 단서에서는 가목~마목에 해당하는 개인에 관한 정보는 비공개대상정보에서 제외하도록 규정함으로써 공개함으로써 얻어지는 공익이 큰 경우와의 균형도 도모하고 있다. … 그렇다면 이 사건 법률조항은 청구인의 알 권리(정보공개청구권)를 침해하지 아니한다.

국방부장관 및 육군참모총장의 지시 등 군내의 불온도서 차단대책 강구 지시가 장병의 알 권리를 침해하는지 여부(2010.10.28, 2008헌마638)…기각 [11사시]

이 사건 복무규율조항은 출판ㆍ판매되는 일정한 도서에 대하여 취득ㆍ소지 내지는 부대 내의 반입 등을 금지하고 있는 바, 이는 일반적인 정보원이라고 할 도서의 취득․소지․반입 등을 제한함으로써 알 권리를 제한하는 것이고, 또한 이 사건 복무규율조항은 공공기관의 정보에 대한 공개청구권과 관계된 것이 아니라 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 자유로운 정보 수집을 제한하고 있는 것이므로, 별도의 입법을 필요로 하지 아니하고 보장되는 자유권적 성격의 알 권리를 제한하고 있는 것이다. 한편, 이 사건 복무규율조항은 정보의 내용에 따라 이에 대한 접근성을 제한하고 있는데, 국가권력이 일정한 학문적, 사상적 내용을 갖고 있는 정보에 대한 접근을 그 내용을 이유로 차단하는 경우에는 개인의 자유로운 사고형성이 제한되어 학문ㆍ사상ㆍ양심의 자유가 제한될 수 있는 것이므로, 이 사건 복무규율조항에 의한 알 권리의 제한은 이들 정신적 자유의 제한과 밀접하게 관련되어 있다 할 것이다. 이 사건 복무규율조항은 수범자인 군인들이 불온도서 등을 소지․운반․전파 또는 취득하여서는 아니 되고, 이를 취득한 때에는 즉시 신고하도록 규정하면서, 과연 어떤 도서가 금지된 도서인지에 관하여 단순히 ‘불온’이라는 개념을 사용하고 있을 뿐 달리 구체적인 규정을 두고 있지 않으므로, 이 사건 복무규율조항의 ‘불온’의 개념이 과연 명확성원칙을 준수한 것인지가 문제된다. 이 사건 복무규율조항은 일반 국민을 대상으로 하지 않고 국가안전보장의 사명을 수행하는 국군의 구성원인 군인을 수범자로 한정하고 있는 바, 통상적인 법감정과 복무의식을 가지고 있는 군인이라면 이 사건 복무규율조항의 규율내용을 이와 같이 예측하고 이를 행동 및 의사결정의 기준으로 삼을 수 있다 할 것이고, 또한 이 사건 복무규율조항을 위반한 행위에 대한 징계처분의 취소를 구하는 행정소송에서도 법관의 통상적인 해석적용에 의하여 보완될 수 있으므로 법집행당국의 자의적인 집행의 가능성 또한 크지 않다 할 것이다. 
결국, 이 사건 복무규율조항은 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되고 무엇이 허용되는 행위인지를 알 수 있어, 법적 안정성과 예측가능성이 확보될 수 있다 할 것이므로, 명확성원칙에 위배되는 법령조항이라고 보기 어렵다.

군사법원에 판결이 확정된 사건의 판결서를 전자적 방법을 통해 열람․복사할 수 있도록 한 군사법원법 부칙이 그 시행 시점 이후에 판결이 확정되는 사건부터 적용하도록 하는 것이 헌법상 정보공개청구권을 침해하는지 여부(2015.12.23, 2014헌마185)‣기각

① 청구인은 이 사건 부칙조항이 평등권, 학문의 자유, 직업수행의 자유, 정보공개청구권을 침해한다고 주장한다. 그런데 이 사건 심판청구는 청구인이 그가 원하는 과거 군사법원의 판결서를 인터넷상에서 열람․복사하지 못한다는 사실에서 비롯되었으므로 이 사건 부칙조항에 의해 직접적으로 제한받는 청구인의 권리는 위 판결서를 열람․복사할 권리인데, 이는 헌법상 정보공개청구권의 내용이다.

② 이 사건 부칙조항은 일반 국민들로 하여금 군사법원에 판결이 확정된 사건의 판결서를 전자적 방법을 통해 열람․복사할 수 있도록 한 조항을 그 시행 시점 이후에 판결이 확정되는 사건부터 적용하도록 함으로써, 판결서 공개제도를 실현하는 과정에서 그 공개범위를 일정 부분 제한하여 판결서 공개에 필요한 국가의 재정이나 용역의 부담을 경감․조정하고자 하는 것이다.

② 전자적 방법을 통한 열람․복사 방식이 보다 손쉬운 정보공개방식인 것은 분명하나, 전자적 방법만이 정보공개청구권을 실현할 수 있는 유일하게 합당한 방식이라고 볼 수 없으므로, 위와 같은 방식으로 청구인이 군사법원의 판결서를 열람․복사할 수 있는 가능성이 여전히 주어져 있다면, 전자적 방법을 통한 열람․복사에 일정한 제약이 따른다 하더라도 이것이 정보공개청구권을 과도하게 제한한다고 하기 어렵다. 
따라서 이 사건 부칙조항으로 인해 청구인에게 가해지는 정보공개청구권의 제한은 입법재량의 한계 내에 있다고 보이므로, 위 부칙조항이 청구인의 정보공개청구권을 침해한다고 할 수 없다.